Raumordnerische, bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Beurteilung von Windenergieanlagen

1. Allgemeines

Ziel der Landesregierung ist es, erneuerbare Energien besonders zu fördern (vgl. Energiekonzept des Landes Brandenburg vom Mai 1996). Hierbei kommt der Nutzung der Windenergie aufgrund der vorhandenen Potenziale eine besondere Bedeutung zu. Zur effektiven Nutzung der Windpotenziale unter Beachtung der besonderen Standortvoraussetzungen, der umweltverträglichen Standortwahl von Windenergieanlagen und zur Vermeidung von Nutzungskonflikten und Beeinträchtigungen anderer Raumnutzungen und Belange ist eine räumliche Konzentration raumbedeutsamer Windenergieanlagen in hierfür geeigneten Teilräumen anzustreben.

Ein wichtiges Instrument hierzu sind die in Aufstellung befindlichen Regionalpläne mit der Festsetzung von Eignungsgebieten Windnutzung. Bisherige Erfahrungen mit den in einigen Gebieten Brandenburgs sehr umfangreichen Anträgen für Windenergieanlagen und die Gefahr einer ungeordneten Entwicklung bei einer Vielzahl von Einzelanlagen ohne ausreichende räumliche Konzentration erfordern eine erneute Fortschreibung der für die Beurteilung von Windenergievorhaben geltenden Verwaltungsvorschriften.

Für eine einheitliche Beurteilung von Windenergieanlagen in Hinblick auf die zunehmende Anlagenhöhe (Nabenhöhe einschließlich Rotorradius) und damit zunehmende Beeinflussung der räumlichen Entwicklung oder Funktion der betroffenen Gebiete wird die Vermutung der Raumbedeutsamkeit und damit der Rechtswirkung raumordnerischer Ziele zur Windnutzung neugefasst. Hierzu wird das gemeinsame Rundschreiben des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung (MLUR) und des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr  (MSWV) vom 21. März 2000  (ABl. S. 209) ersetzt durch das vorliegende Rundschreiben.

Der Erlass zur landesplanerischen und naturschutzrechtlichen Beurteilung von Windkraftanlagen im Land Brandenburg des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg (MUNR) vom 24. Mai 1996  (ABl. S. 654) ist weiterhin anzuwenden mit Ausnahme von Teil II, Punkt 2, Absatz 1 und Punkt 3, Satz 2.

Der Runderlass Nr. 23/3/97 des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr zur bauplanungsrechtlichen Beurteilung von Windenergieanlagen (Windenergieanlagenerlass des MSWV vom 27. August 1997) ist weiterhin anzuwenden mit Ausnahme von Nummer 5, Absatz 1, Satz 2 und 3 sowie von Nummer 7.

Es ist vorgesehen, baldmöglichst die neuen Bestimmungen mit den weitergeltenden Regelungen der Erlasse des MUNR und des MSWV sowie ggf. ergänzender Hinweise zur Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) gemäß UVP-Änderungsrichtlinie der EU durch Herausgabe eines gemeinsamen Erlasses zur Planung und Beurteilung von Windenergieanlagen zusammenzufassen.

Um eine einheitliche Verfahrensweise bei der Planung und der Beurteilung der Zulässigkeit von Windenergieanlagen sowie der Umsetzung des Planungsvorbehalts zu sichern, sind im Vorgriff auf die Neufassung eines gemeinsamen Windenergieerlasses die folgenden Hinweise durch die Träger der Regionalplanung, die zuständigen Stellen der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung, die Träger der Bauleitplanung und die Baugenehmigungsbehörden zu berücksichtigen.

2. Beurteilung der Raumbedeutsamkeit, Verfahren zur raumordnerischen Beurteilung

2.1 Die raumordnerische Steuerung durch Ausweisung von Eignungsgebieten Windnutzung in den Regionalplänen kann nur für raumbedeutsame Windenergieanlagen erfolgen.

Die Raumbedeutsamkeit ist insbesondere in Hinblick auf Standorte in Bereichen mit hohem Konfliktpotenzial, die Beeinträchtigung von Schutzgütern und planerischen Schutzfestlegungen oder die negative Vorbildwirkung bzw. Konzentrationswirkung auch von Einzelanlagen in Hinblick auf die Angliederung bzw. Zulassung weiterer Anlagen zu beurteilen. Durch die zur Einspeisung in das öffentliche Netz üblichen Anlagengrößen, und die durch geringe Geländenivellierung in Brandenburg gegebene weiträumige Wahrnehmbarkeit kommt es auch bei Einzelanlagen zu beeinträchtigenden Wirkungen auf die räumliche Entwicklung oder Funktion der betroffenen Gebiete, so dass in der Regel auch jede einzelne Windenergieanlage mit einer Gesamthöhe (bis zur Rotorspitze) von über 35 m als raumbedeutsam anzusehen ist.

Bei anthropogen stark veränderten oder vorbelasteten Standorten (z. B. bei einem landschaftlich bestimmenden Vorhandensein von Halden i. V. m. nicht dem Naturschutz gewidmeten Tagebaugebieten, gewerblichen und industriellen Anlagen, Schornsteinen, Hochspannungs- und Sendemasten, technischen Bauwerken, Verkehrshochbauwerken u. ä., aber keine weiteren Windenergieanlagen im räumlichen Zusammenhang), kann eine Raumbedeutsamkeit in der Regel erst bei einer Windenergieanlage mit einer Gesamthöhe (bis zur Rotorspitze) über 65 m angenommen werden.

Unterhalb der o. g. Grenzen kann eine Raumbedeutsamkeit einer Einzelanlage nur nach Einzelfallbeurteilung insbesondere bei Lage in Bereichen mit hohem Konfliktpotenzial, Beeinträchtigung von Schutzgütern oder bei Entstehen einer Konzentrations- oder Vorbildwirkung durch Angliederung neuer Anlagen an bereits bestehende oder geplante Anlagen in Betracht kommen. Dies ist durch die jeweiligen Baugenehmigungsbehörden im Einzelfall unter Berücksichtigung der Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange zu prüfen und zu beurteilen.

Windenergieanlagen als Nebenanlagen land- oder forstwirtschaftlicher Betriebe sind von der Regelung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3  des Baugesetzbuches (BauGB) ausgenommen.

Bei jedem Bauantrag für ein raumbedeutsames Windenergievorhaben sind die Regionale Planungsstelle und die Gemeinsame Landesplanungsabteilung als betroffene Träger öffentlicher Belange gemäß § 71 Abs. 3 der Brandenburgischen Bauordnung (BbgBauO) zu beteiligen.

2.2 Sofern ein Bauleitplan (FNP, B-Plan) aufgestellt wird, ist durch die planaufstellende Gemeinde gemäß Art. 12 Landesplanungsvertrag frühzeitig bei der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung nach den Zielen, Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung im Planbereich anzufragen und der zuständigen Regionalen Planungsgemeinschaft Gelegenheit zur Stellungnahme an die Gemeinsame Landesplanungsabteilung zu geben. Das Verfahren ist im Einzelnen im Erlass des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg vom 31. August 1999 zur Mitteilung von Zielen, Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung (Amtsblatt S. 912) geregelt.

Im Baugenehmigungsverfahren zu Windenergieanlagen auf Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 6 hat die Baugenehmigungsbehörde die Gemeinsame Landesplanungsabteilung und die Regionale Planungsgemeinschaft als betroffene Träger öffentlicher Belange gemäß § 71 Abs. 3 BbgBauO zu beteiligen. Beide Stellen legen in Stellungnahmen gegenüber der Baugenehmigungsbehörde dar, welche raumordnerischen Ziele und Grundsätze bzw. für die Frage der Zulässigkeit entscheidungserheblichen raumordnerischen Belange vorliegen, bzw. in wieweit die Entwicklung oder Funktion eines Gebietes in Hinblick auf die jeweils berührten Raumordnungsziele beeinträchtigt ist.

Im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens entscheidet die Baugenehmigungsbehörde aufgrund der Stellungnahmen der betroffenen Träger öffentlicher Belange, ob der Schwellenwert eines Entgegenstehens im Sinne von § 35 Abs. 1 überschritten wird. Im Rahmen von Bauleitplanverfahren gelten die Anpassungs- und Berücksichtigungspflichten gemäß § 4 Abs. 1 und 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG) sowie § 1 Abs. 4 BauGB und die nachbargemeindlichen Beteiligungspflichten gemäß § 2 Abs. 2 BauGB.

3. Festlegung von Eignungsgebieten Windnutzung in der Regionalplanung

Zur Steuerung der Windnutzung werden in den Regionalplänen zukünftig Eignungsgebiete Windnutzung festgelegt. Dies sind gemäß § 7 Abs. 4 Nr. 3 ROG Gebiete, die für raumbedeutsame Maßnahmen der Windenergienutzung geeignet sind, städtebaulich nach § 35 Abs. 1 BauGB zu beurteilen sind und an anderer Stelle im Planungsraum in der Regel ausgeschlossen werden. Diese Ausschlusswirkung (Planvorbehalt) gilt nur für raumbedeutsame Windenergieanlagen und nicht für einzelne, einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienende Anlagen gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB.

Für die Ausweisung von raumordnerischen Eignungsgebieten Windnutzung ist eine flächendeckende Überprüfung des gesamten Planungsgebietes erforderlich. Hierbei kann neben Gebieten, die nicht oder nur eingeschränkt für die Nutzung von Windenergieanlagen in Betracht kommen, auch die ergänzende Berücksichtigung der Windhöffigkeit bzw. des Windpotenzials sowie der Anschlußmöglichkeiten an das Mittel- bzw. Hochspannungsnetz erfolgen. Die durch die Regionalplanung in die Abwägung einbezogenen Belange und die Gründe für den Ausschluß solcher Anlagen sind in der Erläuterung darzulegen.

Abstände (Pufferzonen) gegenüber den Außengrenzen der für Windnutzung nicht geeigneten Gebiete oder Raumfunktionen sind auf der Ebene der Regionalplanung nur bei eindeutigen Nutzungskonflikten zu berücksichtigen. Dies betrifft insbesondere Abstände zu Siedlungsgebieten und anderen lärmempfindlichen Nutzungen sowie zu übergeordneten Verkehrsanlagen (Kippschutz). Die Berücksichtigung und ggf. Konkretisierung weiterer Abstände kann im Regelfall erst für das jeweilige Einzelvorhaben auf der Ebene der Bauleitplanung bzw. des Baugenehmigungsverfahrens erfolgen.

4. Rechtswirkung verbindlicher raumordnerischer Festlegungen

Die rechtsverbindliche Ausweisung von Eignungsgebieten im Regionalplan hat - insbesondere außerhalb der Eignungsgebiete - Zielcharakter im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG. Raumbedeutsame Vorhaben der Windenergienutzung dürfen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen. Diese Norm gilt nicht für Windenergieanlagen als Nebenanlagen land- oder forstwirtschaftlicher Betriebe (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB).

• Außerhalb der festgelegten Eignungsgebiete Windnutzung stehen der Ausweisung von Flächen für Windenergieanlagen in Bauleitplänen Ziele der Raumordnung entgegen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Die Zulässigkeit raumbedeutsamer Windenergieanlagen im Baugenehmigungsverfahren ist gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in der Regel ausgeschlossen. Die Gebietsfestlegung in der Regionalplanung ist nicht parzellenscharf. Im Einzelfall kann daher auch eine geringfügige Überschreitung der raumordnerischen Gebietsabgrenzung im Rahmen einer detaillierteren Prüfung in der Bauleitplanung oder bei der Baugenehmigung aufgrund der örtlichen Situation möglich sein.
• Innerhalb von Eignungsgebieten wird die Planung bzw. Errichtung von Windenergieanlagen raumordnerisch befürwortet. Allerdings ist die raumordnerische Abwägung nur bis zu einem gewissen Grad, insbesondere hinsichtlich der grundsätzlichen Eignung, nicht aber hinsichtlich aller Raumansprüche getroffen worden. Die Abwägung hinsichtlich örtlicher und kleinmaßstäblicher Belange kann nur im Rahmen des Genehmigungsverfahrens der Windenergieanlagen bzw. bei der Aufstellung eines Bauleitplans erfolgen.

Die im Regionalplan festgelegten Eignungsgebiete Windnutzung sind in der kommunalen Bauleitplanung zu berücksichtigen und stellen einen Rahmen dar, in dem Windenergieanlagen raumordnerisch zulässig sind und durch die kommunale Bauleitplanung räumlich konkretisiert oder auch reduziert werden können (Darstellung bzw. Festsetzung von Sondergebieten Windenergienutzung in Flächennutzungs- oder Bebauungsplänen).

Im Flächennutzungsplan kann zudem je nach Erläuterung der Darstellung neben einem Vorrang der Windenergienutzung zusätzlich auch ein Ausschluss der Windenergienutzung außerhalb der bauleitplanerischen Gebietsdarstellung durch Darstellung von Konzentrationszonen bewirkt werden. Die Windenergienutzung kann aber durch Konzentrationszonen oder andere Darstellungen eines Flächennutzungsplans bzw. Festsetzungen der verbindlichen Bauleitplanung in der Regel nicht vollständig ausgeschlossen werden. In der Abwägung konkurrierender Nutzungen haben die Belange der Windenergienutzung hier ein besonderes Gewicht, da für diese Räume im Rahmen der Aufstellung und Abwägung des Regionalplanes im überörtlichen Vergleich eine besondere Eignung ermittelt wurde.Abweichende Darstellungen oder Festsetzungen durch die Bauleitplanung bedürfen einer sachlich überzeugenden Begründung in Bezug auf konkrete örtliche Belange, die in der raumordnerischen Abwägung noch keine Berücksichtigung finden konnten.

Durch die raumordnerische Festlegung von Eignungsgebieten Windnutzung entsteht keine Verpflichtung zur Darstellung bzw. Festsetzung dieser Gebiete in der Bauleitplanung. Soweit keine bauleitplanerische Steuerung erforderlich oder beabsichtigt ist, erfolgt nur eine Zulässigkeitsprüfung im Baugenehmigungsverfahren. Um im Rahmen der Herstellung des Einvernehmens mit der Gemeinde gemäß § 36 BauGB eine sachgerechte Position vertreten zu können, ist den Gemeinden eine rechtzeitige Meinungsbildung hinsichtlich möglicher Windenergiestandorte zu empfehlen.

5. Rechtswirkung bei in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung

In Aufstellung befindliche raumordnerische Ziele (hier: der Regionalplanung) sind als sonstige Erfordernisse bei der Aufstellung von Bauleitplänen bzw. als öffentliche Belange bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Vorhaben in der Abwägung bzw. bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG). Als Zeitpunkt des Vorliegens „in Aufstellung befindlicher Ziele“ sind räumlich konkretisierte, materielle Zielformulierungen, die in der Regionalversammlung durch Beschluss bzw. Kenntnisnahme bestätigt wurden, anzusehen. Ein Beschluss zur Durchführung des Beteiligungsverfahrens muss nicht zwangsläufig damit verbunden sein.

Gegen im Aufstellungsverfahren befindliche Entwürfe zu Bauleitplänen und Vorhaben- und Erschließungsplänen kann eine befristete Untersagung gemäß Art. 14 Landesplanungsvertrag bei der eingeleiteten Aufstellung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung durch die Gemeinsame Landesplanungsabteilung ausgesprochen werden, wenn zu befürchten ist, daß die Aufstellung der Ziele unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird. Ein Untersagungsverfahren kann auch durch die Regionale Planungsgemeinschaft bei der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung beantragt werden.

Die Möglichkeit der Untersagung von Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben im Rahmen der regionalplanerischen Aufstellungsverfahren ist nicht gegeben.

6. Beurteilung von Windenergievorhaben in Hinblick auf Ziele der Raumordnung

Hinsichtlich der Wirkung raumordnerischer Ziele des Regionalplanes auf die Beurteilung von Windenergievorhaben können folgende Fallgruppen zusammengefasst werden:

6.1 Vorliegen eines rechtswirksamen Regionalplans

Fall a) Bei Fehlen eines Bauleitplans ist ein raumbedeutsames Windenergievorhaben außerhalb der in einem rechtskräftigen Regionalplan festgelegten Eignungsgebiete nicht genehmigungsfähig (öffentliche Belange gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen in der Regel entgegen).

Fall b) Bei Vorhandensein eines rechtswirksamen Flächennutzungsplans, im Widerspruch zu neuen, aber ebenfalls rechtswirksamen Festlegungen eines Regionalplans ist ein raumbedeutsames Windenergievorhaben (zum Verfahren siehe Pkt. 2.) außerhalb festgelegter Eignungsgebiete nicht genehmigungsfähig (öffentliche Belange gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen in der Regel ebenfalls entgegen).

Fall c) Ein rechtsverbindlicher Bebauungsplan für einen Windpark kann auch bei rechtswirksamen entgegenstehenden Zielen eines Regionalplans vollzogen werden. Bei neuen rechtswirksamen Zielen der Raumordnung ist durch die Gemeinde allerdings zu prüfen, ob gemäß § 1 Abs. 4 BauGB die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind.

6.2 Aufstellung eines Regionalplanes ist eingeleitet

Fall d) Bei Vorhandensein eines rechtswirksamen Flächennutzungsplans mit Darstellungen zur Windnutzung, der im Widerspruch zu noch in Aufstellung befindlichen Zielen eines Regionalplanes steht, sind die ausgewiesenen Eignungsgebiete als sonstige Erfordernisse der Raumordnung im Rahmen der Ermessensentscheidung der Baugenehmigungsbehörde zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG; öffentliche Belange gem. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB können dem Vorhaben entgegenstehen).

Fall e) Ist neben einem in Aufstellung befindlichen Regionalplan ein

• rechtswirksamer Flächennutzungsplan, der keine Darstellungen zur Windnutzung enthält,
• im Verfahren befindlicher Flächenutzungsplan,
• im Verfahren befindlicher Bebauungs- bzw. Vorhaben- und Erschließungsplan

vorhanden, wiegt das Gewicht des Regionalplan-Entwurfes stärker, da die Eignung im überörtlichen Zusammenhang ermittelt und abgewogen wurde.

Zur Beurteilung sind die im jeweiligen Einzelfall vorliegenden entscheidungserheblichen raumordnerischen Gründe in der landesplanerischen Stellungnahme gegenüber der Baugenehmigungsbehörde darzulegen.