Brandenburgisches Vorschriftensystem

Der Landtag Brandenburg hat in seiner letzten Sitzung vor der Sommerpause am 18. Juni 2004 die Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg (KAG) beschlossen. Diese Änderung umfasst zwei Punkte:

1. Möglichkeit des Verzichts auf Abschreibungsanteile aus Zuschüssen Dritter, § 6 Abs. 2 Satz 6 KAG;
2. Verbot des Erhebens von Grundgebühren bei Schlammentsorgung aus Kleinkläranlagen mit biologischer Reinigungsstufe, § 6 Abs. 4 Satz 4 KAG.

Aus aktuellem Anlass werden zu den Änderungen folgende Anwendungshinweise gegeben:

Zu 1.

Die Möglichkeit des Verzichts auf Abschreibungsanteile aus Zuschüssen Dritter stellt ein Verwaltungsermessen dar, das einer Beschlussfassung durch die Vertretungskörperschaften der Aufgabenträger grundsätzlich nicht bedarf, da es sich bei der Ermittlung der Abschreibungen um Tätigkeiten im Rahmen der Kalkulation handelt. Mit dem Erstellen der Kalkulation ist kein politisches Ermessen für die Vertretungskörperschaften eröffnet; das Recht der Vertretungskörperschaften, im Rahmen des Satzungsbeschlusses den Gebührensatz zu bestimmen, bleibt davon jedoch unberührt (§ 35 Abs. 2 Nr. 10 GO). Es ist daher in der Regel eine Vollkostenkalkulation zu erstellen, die alle gebührenfähigen und nicht gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung und Anlage ausweist. Soweit die Vertretungskörperschaften im Einzelfall von dem sich aus der Kalkulation ergebenden Gebührensatz nach unten abweichen wollen, können sie das lediglich über den Satzungsbeschluss.

Darüber hinaus sind folgende Hinweise zu berücksichtigen:

1. Die Grundlage der Kalkulationsvorschriften bildet zunächst § 6 Abs. 1 S. 3 i. V. m. Abs. 2 S. 1 KAG. Danach soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung oder Anlage in der Regel decken; Kosten sind dabei die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten. Zu den betriebswirtschaftlichen Kosten zählen die nach der mutmaßlichen Nutzungsdauer oder der Leistungsmenge gleichmäßig ermittelten Abschreibungen. Der willentliche Verzicht auf Abschreibungsanteile durchbricht die betriebswirtschaftlichen Grundsätze und kann nach dem Gesetzeswortlaut nur dann in Frage kommen, wenn die Tilgungsleistungen nicht gefährdet sind. Bei Aufgabenträgern und Gemeinden, die einen „besonderen Bedarf“ nach § 16 GFG 2004 (ab 2005: § 16 BbgFAG) geltend machen, wird daher regelmäßig davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des § 6 Abs. 2 Satz 6 KAG nicht vorliegen.
2. Der willentliche Verzicht auf Abschreibungsanteile führt zu einer Kostenunterdeckung, die nicht im Rahmen der Ausgleichsvorschrift des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG in den folgenden Kalkulationszeiträumen ausgeglichen werden kann (s. hierzu auch Nr. 6.10 der VV zum KAG vom 02.03.2000).
   Der Verzicht auf Abschreibungsanteile wird zu einem „Totalverlust“ dieser Anteile führen, weil unterlassene Abschreibungen dann in späteren Jahren als periodenfremde Kosten nicht nachgeholt werden können und die Finanzierung dieses fehlenden Anteils bei Bedarf in der Zukunft nicht gesichert sein könnte (partielle Verweigerung der Kreditgenehmigung für Ersatzbeschaffung; Anrechnung auch der nicht realisierten Abschreibungen im Fall eines Erneuerungsbeitrages nach § 8 Abs. 2 KAG, s. hierzu auch Nr. 6.6.2 der VV zum KAG vom 02.03.2000).
   Der Verzicht auf Abschreibungsanteile stellt auch deshalb ein hohes wirtschaftliches Risiko dar, weil nicht bereits heute davon ausgegangen werden kann, dass Ersatzinvestitionen kostengünstiger werden, und weil Art und Umfang der öffentlichen Förderung von Investitionen in der Zukunft noch nicht abschätzbar sind.
3. Neben den Regelungen des KAG sind die Vorschriften des dritten Kapitels der Gemeindeordnung über die Gemeindewirtschaft, insbesondere des ersten Abschnitts zur Haushaltswirtschaft, sowie die Regelungen der hierzu ergangenen Gemeindehaushaltsverordnung (insbesondere § 11 Abs. 1 GemHV) zu beachten.
   Abgesehen von den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (§ 74 Abs. 1 GO) ist der Einnahmebeschaffungsgrundsatz nach § 75 GO das maßgebliche Kriterium für die Entscheidung über die Anwendung der Ausnahmeregelung des § 6 Abs. 2 Satz 6 KAG. Danach sind die zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben erforderlichen Einnahmen vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen zu beschaffen, soweit dies vertretbar und geboten erscheint. Insbesondere vor dem Hintergrund der dargestellten wirtschaftlichen Risiken ist die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen angezeigte Kalkulation der Abschreibung vertretbar. Sie ist auch geboten, weil sie einen wesentlichen Teil des Leistungs-/Austauschverhältnisses zwischen dem Aufgabenträger und den Gebührenzahlern darstellt.
   Die Aufnahme von Krediten kommt nur dann in Frage, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. Diese Bestimmungen stellen nicht nur Ratschläge dar, die die Gemeinde auf Grund von Zweckmäßigkeitsüberlegungen befolgen oder auch nicht befolgen kann, sondern sie enthalten gesetzliche Verpflichtungen, deren Nichtbeachtung das Recht verletzt, was zur Beanstandung durch die Aufsichtsbehörde führen kann (vgl. VGH Kassel, B. v. 15.03.1991 - 5 TH 642/89, NVwZ 1992, 807). Es ist daher fraglich und im Einzelfall zu prüfen, ob ein Kredit aufgrund des teilweisen Abschreibungsverzichts und damit zusammenhängenden teilweisen Verzichts auf Gebühreneinnahmen noch als rentierlich anzusehen ist. Es wird somit auch davon ausgegangen, dass die Eigenkapitalrefinanzierung durch die im Rahmen des gesetzlich zulässigen Maßes vollständige Abschreibung der Investitionen geeignet ist, einen Teil dieser „anderen Finanzierung“ zu bilden.
4. Die haushaltsrechtlichen Vorschriften der GO gelten auch für Eigenbetriebe, die als Sondervermögen der Gemeinde zu führen sind (auf die Erhaltung des Sondervermögens ist hinzuwirken; § 10 Abs. 1 S. 2 EigV). Der nach der EigV zulässige Verlustvortrag hat ausschließlich buchmäßige Auswirkungen, die keinen Einfluss auf die Ermittlung des Gebührensatzes haben. Die Kalkulation und Ermittlung des Gebührensatzes ergibt sich ausschließlich aus dem KAG.
5. Auf die Wirtschaftsführung von Zweckverbänden finden nach § 18 Abs. 1 GKG die Vorschriften der Gemeindewirtschaft entsprechende Anwendung; alternativ kann ein Zweckverband gem. Absatz 4 nach Eigenbetriebsrecht geführt werden. Ein Zweckverband kann Entgelte nach den Vorschriften des KAG erheben. Soweit dies zur Deckung des Finanzbedarfs nicht ausreicht, erhebt der Zweckverband eine Umlage von den Mitgliedsgemeinden.
   Insoweit gilt zunächst für Zweckverbände das unter 1. bis 4. Vorangestellte gleichermaßen. Hinsichtlich der Umlage ist noch zu beachten, dass die Zweckverbände nicht davon ausgehen können, dass sie bei den Gemeinden unbegrenzte Umlagemittel vorfinden, da sie ebenso wie die unmittelbaren Gläubiger von Gemeinden zugunsten der „geordneten...Verwaltung oder...Versorgung der Bevölkerung“ nach § 129 GO Vollstreckungsbeschränkungen unterliegen. Es ist daher davon auszugehen, dass eine Refinanzierung des Abschreibungsverzichts über die Verbandsumlage nicht als probates Mittel zur „Deckung des Finanzbedarfs“ zu betrachten ist. Insbesondere ist zu beachten, dass Mitgliedsgemeinden eines Zweckverbands, die einen „besonderen Bedarf“ nach § 16 GFG 2004 geltend machen, nicht mit einer Verbandsumlage belastet werden dürfen, die eine Refinanzierung eines Abschreibungsverzichts enthält.
6. Es ist weiterhin zu beachten, dass die entsprechende Anwendung der Regelung seitens der Aufgabenträger landeshaushaltsrechtlichen Beschränkungen unterliegt. Das Land darf nach § 44 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 23 LHO Zuwendungen an die Aufgabenträger nur gewähren, wenn diese dadurch in die Lage versetzt werden, bestimmte, im Interesse des Landes liegende Zwecke zu erfüllen. Die Zuwendungen sollen in erster Linie dem Aufgabenträger als solchem (zur Aufstockung des Eigenkapitals) und nicht etwa dem Gebührenpflichtigen zugute kommen, denn nur der Aufgabenträger ist zur Zweckerfüllung (z. B. Kanalbau im Wasser- und Abwasserbereich) in der Lage. Nach Nr. 2.4 der VV zu § 44 LHO sollen begünstigte Dritte (Gebührenpflichtige) angemessen an den zuwendungsfähigen Ausgaben beteiligt werden. Dass diesen - über die durch § 6 Abs. 2 S. 5 KAG begründete Verzinsungsbeschränkung hinaus - eine weitere finanzielle Begünstigung zukommen soll, ist nicht ersichtlich. Daher kann die Anwendung der Vorschrift über den Abschreibungsverzicht nur auf die Fälle der Zuschüsse Dritter außerhalb derjenigen Mittel beschränkt sein, die vom Land Brandenburg ausgekehrt werden (auch EU-Mittel).
7. Soweit unter Beachtung der vorstehenden Hinweise und in rechtskonformer Weise von der Möglichkeit Gebrauch gemacht werden soll, ist zu beachten, dass aufgrund des Vertrauensschutzes eine Änderung der Kalkulation und damit zusammenhängend der Gebührensätze während des Kalkulationszeitraums nicht möglich ist, wenn die Satzung die Entstehung der Gebühr zum Jahresbeginn festlegt (sog. antizipierte Gebührenerhebung).

Zu 2.

Die Aufgabenträger der Abwasserbeseitigung (Gemeinden, Zweckverbände oder Ämter) haben das auf ihrem Gebiet anfallende Abwasser zu beseitigen und die dazu notwendigen Anlagen (Abwasseranlagen) zu betreiben oder durch Dritte betreiben zu lassen; ihnen obliegt auch die Pflicht zur Beseitigung des nicht separierten Klärschlamms aus Kleinkläranlagen (§ 66 Abs. 1 S. 1 u. 2 Brandenburgisches Wassergesetz - BbgWG). An dieser gesetzlichen Verpflichtung hat sich nichts geändert.

Der Gesetzgeber gibt in § 6 Abs. 4 S. 4 KAG nunmehr vor, dass die Erhebung von Grundgebühren für die Refinanzierung der Kosten der Vorhalteleistung für Kleinkläranlagen mit biologischer Reinigungsstufe^[1] ausgeschlossen sein soll; nähere Angaben hierzu enthält das Gesetz nicht. Aus der Begründung zum Gesetzesantrag lässt sich entnehmen, dass die durch die neue DIN 4261-1 (Fassung Dezember 2002)^[2]sowie die Richtlinie des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung über den Einsatz von Kleinkläranlagen vom 28.03.2003 (ABl. S. 467; im Folgenden: „Kleinkläranlagenrichtlinie“) veränderten Bedingungen Anlass für diesen Antrag gewesen sein sollen. Da die Gesetzesänderung ohne die gebotene Regelung eines angemessenen Übergangszeitraums erfolgte, ist die Situation gegeben, dass Gebührensatzungen, die eine Grundgebühr auch für die genannten Kleinkläranlagen enthalten, mit Wirkung vom 2. Juli 2004 mit höherrangigem Recht nicht mehr vereinbar sind. Die entsprechenden Satzungen und deren Vollzug durch die Aufgabenträger sollten jedoch kommunalaufsichtlich bis zum Vorliegen einer neuen Satzung, längstens bis zum 31.12.2004 nicht beanstandet werden (s. hierzu auch Seite 10).

Mit der Novellierung des Teils I der DIN 4261 (Fassung Dezember 2002) wird den zuständigen Körperschaften vom Normenausschuss empfohlen, von der Regelabfuhr künftig abzugehen. Daneben enthält die novellierte DIN 4261-1 u. a. neue Anforderungen an die Wartung, die jährlich durch einen Fachkundigen zu erfolgen hat (DIN 4261-1, Nr. 7.1.5). Regelmäßig werden u. a. auch die Anforderungen der DIN 4261-1 Inhalt der wasserrechtlichen Erlaubnis für die Einleitung sein (zur Wartung: vgl. Nr. 8 der Kleinkläranlagenrichtlinie).

Aus den Änderungen der DIN 4261-1, der Kleinkläranlagenrichtlinie und des KAG ergibt sich für die Aufgabenträger zunächst eine Reihe von Prüfaufträgen und ggf. Handlungsanweisungen:

1. Abschätzung bzw. Neuberechnung des zukünftig jährlich zu entsorgenden Fäkalschlammaufkommens mit der an die jeweiligen Kleinkläranlagen angeschlossenen Einwohner sowie der Größe des einwohnerspezifischen Vorklärvolumens;
2. Einführung der bedarfsorientierten Fäkalschlammabfuhr durch entsprechende Satzungsänderung sowie Überprüfung, ob die Übernahme der Wartungsverantwortung durch den Aufgabenträger sinnvoll ist (Synergieeffekte);
3. ggf. Neuausschreibung der Fäkalschlammabfuhr und Neukalkulation der Gebühren;
4. Organisation der Abfuhr/Auswertung der Informationen bezüglich des Füllungsgrades der Vorklärungen und Abstimmung der Abfuhr mit dem Entsorgungsunternehmen.

Wenn nicht im Rahmen der Erarbeitung der gemäß § 66 Abs. 1 BbgWG regelmäßig fortzuschreibenden Abwasserbeseitigungskonzepte bereits erfolgt, müssen die Aufgabenträger somit kurzfristig ein Kleinkläranlagenkataster erstellen, aus dem Anzahl, Lage, Art und Größe der Kleinkläranlagen (Vorbehandlungs- und biologische Reinigungsstufe) hervorgehen. Die Auswertung der den Aufgabenträgern vorliegenden Daten bezüglich der Grundstücke, hinsichtlich derer der Abwasserbeseitigungspflichtige gemäß § 66 Abs. 3 BbgWG bereits in der Vergangenheit von der Abwasserbeseitigungspflicht befreit wurde oder er selbst vom satzungsrechtlichen Anschluss- und Benutzungszwang befreit hat, kann hierzu hilfreich sein (s. hierzu Nr. 6, 1. Absatz der Kleinkläranlagenrichtlinie).

Der Betreiber der Kleinkläranlage hat dem Aufgabenträger grundsätzlich den nicht separierten Klärschlamm anzudienen. Er sollte dem für die bedarfsgerechte Schlammabfuhr aus Kleinkläranlagen mit biologischer Stufe zuständigen Aufgabenträger eine notwendige Entschlammung der Kleinkläranlage geeignet anzeigen; ggf. hat der Aufgabenträger selbst zu diesem Anzeigeverfahren auch satzungsrechtliche Regelungen getroffen. Der Betreiber der Kleinkläranlage kann dem Aufgabenträger zweckmäßiger Weise die im Rahmen der regelmäßigen Wartung zu erstellenden und die Schlammspiegelkontrollen (/-messungen) dokumentierenden Wartungsprotokolle zur Verfügung stellen. Bei Unregelmäßigkeiten können die unteren Wasserbehörden zur Sicherstellung des Gewässerschutzes die Vorlage der Wartungsprotokolle vom Betreiber verlangen. Dies kann regelmäßig auch auf entsprechendes Ersuchen der Aufgabenträger hin erfolgen.

Bezüglich der Wartungshäufigkeit der mechanischen Vorbehandlungsstufe (einschließlich Schlammspiegelkontrolle) und der biologischen Hauptreinigungsstufe sind die in den jeweiligen wasserrechtlichen Erlaubnissen regelmäßig unter Heranziehung der Kleinkläranlagenrichtlinie getroffenen Bestimmungen maßgebend. Da die Aufgabenträger von der Änderung des Kommunalabgabengesetzes überrascht wurden und die Umsetzung der vorgenannten Prüfaufträge und Handlungsanweisungen einen mehrmonatigen Zeitraum bis zur möglichen Anpassung der Satzungen beanspruchen können, wird ihnen vorgegeben, die Anpassung zum nächsten Kalkulationszeitraum, spätestens jedoch mit Wirkung zum 1. Januar 2005 zu vollziehen.

In diesem Zusammenhang werden noch folgende Hinweise gegeben:

1. In den Fällen, in denen die Gebühren bereits zu Beginn des Erhebungszeitraums entstehen (antizipierte Gebührenerhebung), kommt eine Änderung des Verfahrens und der Gebührenerhebung bis zum Ablauf des Erhebungszeitraums nicht in Betracht. Soweit eine solche Regelung satzungsmäßig nicht vorgesehen ist, wird die Gebühr regelmäßig erst am Ende des Erhebungszeitraums entstehen, sodass eine Änderung des Gebührensatzes für den Rest des Erhebungszeitraums grundsätzlich möglich ist.
2. Problematisch könnte die fortgesetzte Erhebung der Grundgebühr in den Fällen sein, in denen die Gebühr zum Ende des Erhebungszeitraums entsteht, weil diese Erhebung aufgrund der Gesetzesänderung mit Wirkung vom 2. Juli 2004 gegen höherrangiges Recht verstößt und damit ein Prozessrisiko in sich trägt. Ein Verzicht auf die Grundgebühr und damit die Refinanzierung der Vorhaltekosten unter Beibehaltung der bislang ermittelten Entsorgungsgebühr verstößt gegen den sich aus Art. 3 GG ergebenden Gleichbehandlungsgrundsatz.
   Daraus ergibt sich, dass es unumgänglich sein wird, die Vorhaltekosten unmittelbar in die Entsorgungsgebühr einzurechnen und zunächst weiterhin eine regelmäßige Entsorgung der Kleinkläranlagen (mindestens einmal im Kalkulationszeitraum) vorzusehen. Für den Rest des Kalkulationszeitraums im Rumpfjahr 2004 sollte jedoch bis zu einer überarbeiteten Kalkulation und Satzung aufgrund des Vorrangs des Grundgesetzes die weitere Anwendung der bisherigen Satzung und damit Erhebung der Grundgebühr erfolgen.
3. Das gesetzliche Verbot der Erhebung von Grundgebühren erfasst ausschließlich das öffentlich-rechtliche Leistungs-/Austauschverhältnis. Nach § 6 Abs. 1 S. 1 KAG sind Benutzungsgebühren zu erheben, sofern nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Sowohl nach der Rechtsprechung als auch nach der Literatur hierzu sind die Aufgabenträger bei der Forderung von privatrechtlichen Entgelten an das öffentliche Finanzgebaren gebunden. Dies bezieht sich jedoch darauf, dass im Fall eines seitens des Aufgabenträgers privatrechtlich begründeten Leistungs-/Austauschverhältnisses keine Kosten angesetzt und in Rechnung gestellt werden dürfen, die im öffentlich-rechtlichen Verhältnis nicht gebührenfähig wären. Die Organisation und Aufteilung der privatrechtlichen Entgelte hat sich an der erbrachten Leistung zu orientieren; weitere Einschränkungen sind nicht gegeben.
   Es steht den Aufgabenträgern daher die Entscheidung frei, gegebenenfalls ausschließlich die Entsorgung der Kleinkläranlagen mit biologischer Reinigungsstufe in privatrechtlicher Form durchzuführen; in diesem Fall wäre auch die Erhebung von Grundkosten zulässig. Voraussetzung hierfür ist zunächst, dass die öffentliche Einrichtung sowie Anschluss- und Benutzungszwang in einer sogenannten Rumpfsatzung geregelt sind. Die abgabenrechtlichen Vorschriften sind dann in einer von der Vertretungskörperschaft zu beschließenden Entgeltordnung zu regeln. Auch hier wird daran erinnert, dass eine materielle Privatisierung der Aufgabe nicht zulässig ist; es können lediglich Verwaltungshelfer (z. B. für rollenden Kanal) in Anspruch genommen werden.

Die Landräte als Kommunalaufsichtsbehörden werden gebeten, die ihrer Aufsicht unterstehenden Aufgabenträger in geeigneter Form von diesem Runderlass zu unterrichten.

Im Auftrag

gez. Hoffmann

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^[1] Kleinkläranlagen mit biologischer Reinigungsstufe sind Abwasserbehandlungsanlagen, die insbesondere den in der Richtlinie des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung über den Einsatz von Kleinkläranlagen vom 28. März 2003 (ABl. S. 467) genannten Anforderungenentsprechen.

^[2] Kleinkläranlagen - Teil 1: Anlagen zur Abwasservorbehandlung; Beuth Verlag GmbH, Berlin, Ausgabe: 2002 - 12