Brandenburgisches Vorschriftensystem

1. Geltungsbereich und Zielsetzung

1.1 Die Leitlinien erfassen die Aufsicht über den Verwaltungsvollzug von Stellen der unmittelbaren und mittelbaren Landesverwaltung im Sinne des § 1 Absatz 1 und 2 des Landesorganisationsgesetzes. Sie konkretisieren die allgemeinen gesetzlichen Bestimmungen zur Fach-, Sonder- und Rechtsaufsicht, insbesondere § 11 Absatz 1, 3 und 4, § 12 Absatz 2 und § 14 des Landesorganisationsgesetzes sowie §§ 108 bis 121 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg. Die Leitlinien gelten nicht für die Dienstaufsicht (§ 11 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes, § 132 Absatz 4 Satz 1 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). Spezielle Regelungen zur Aufsichtstätigkeit, insbesondere bei länderübergreifender Aufgabenwahrnehmung, bleiben unberührt.

1.2 Für die Aufsichtstätigkeit der Landrätinnen und Landräte als allgemeine untere Landesbehörden haben die Leitlinien nur empfehlenden Charakter.

1.3 Das Selbstverwaltungsrecht und die sonstigen Rechte der der staatlichen Aufsicht unterstehenden kommunalen Körperschaften sowie der weiteren Träger der mittelbaren Landesverwaltung (§§ 12 bis 16 des Landesorganisationsgesetzes) bleiben unberührt. Diese Rechte sind seitens der aufsichtführenden Stellen bei der Anwendung der Leitlinien stets zu beachten. Als Ausfluss ihres Selbstverwaltungsrechts können insbesondere die Kommunen aufsichtsrechtliche Maßnahmen gerichtlich überprüfen lassen.

1.4 Die Leitlinien stellen allgemeine Grundsätze für die organisatorische und inhaltliche Ausgestaltung der Aufsichtstätigkeit auf. Sie sollen die aufsichtführenden Stellen (Stellen, die fach-, sonder- oder rechtsaufsichtliche Befugnisse haben) bei der Ausübung ihrer Tätigkeit unterstützen und damit eine wirksame und effiziente Aufsicht in der Landesverwaltung gewährleisten.

1.5 Entsprechend dem Ressortprinzip nach Artikel 89 Satz 2 der Verfassung des Landes Brandenburg ist die jeweils aufsichtführende Stelle für die Ausgestaltung und Durchführung der Aufsicht unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben sowie fachlichen Erfordernisse verantwortlich. Jedes Ressort kann daher für seinen Bereich Abweichungen von diesen Leitlinien festlegen. Die Leitung jeder aufsichtführenden Stelle ist dafür verantwortlich, dass die Aufsichtsführung daraufhin überwacht wird, ob sie entsprechend den an sie zu richtenden Anforderungen organisiert ist, funktioniert und bei Bedarf angepasst wird (§ 4 Absatz 1 Satz 5 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Brandenburg).

2. Aufsicht in der unmittelbaren und mittelbaren Landesverwaltung

2.1 Die unmittelbare Landesverwaltung ist zweistufig aufgebaut. Die Ministerien führen als oberste Landesbehörden die Fachaufsicht über die ihnen nachgeordneten Behörden, Einrichtungen und Landesbetriebe (§ 11 Absatz 1, 3 und 4 des Landesorganisationsgesetzes). Sofern nachgeordnete Organisationseinheiten aufgrund besonderer Rechtsvorschrift Aufsichtsbefugnisse haben, führen die Ministerien die oberste Aufsicht (§ 11 Absatz 1 Satz 3 des Landesorganisationsgesetzes).

2.2 Die mittelbare Landesverwaltung wird von den Kommunen und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts gebildet (§§ 12, 13 und 15 des Landesorganisationsgesetzes). Sie unterstehen grundsätzlich der Rechtsaufsicht (Kommunalaufsicht, allgemeine Körperschaftsaufsicht) der in der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg bzw. im jeweiligen Errichtungsakt vorgesehenen Stelle (§§ 109 und 110 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, § 13 Absatz 1 und § 14 Absatz 1 des Landesorganisationsgesetzes). Die Aufsichtsbefugnisse über die juristischen Personen der mittelbaren Landesverwaltung richten sich nach der Art der von ihnen wahrgenommenen Aufgaben:

• Auftragsangelegenheiten unterstehen der Fachaufsicht (§ 12 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes, § 2 Absatz 3 und 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg),
• Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung unterstehen der jeweils spezialgesetzlich geregelten Aufsicht (besondere Körperschaftsaufsicht, § 14 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes), im kommunalen Bereich in der Regel der sogenannten Sonderaufsicht (§ 121 Absatz 2 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg),
• Freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben unterstehen der Rechtsaufsicht (§ 14 Absatz 1 Satz 1 des Landesorganisationsgesetzes, § 2 Absatz 1 bis 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg - zur Kommunalaufsicht siehe Nummer 10),
• Aufgaben, die kraft Gesetzes im Rahmen von Geschäftsbesorgungsverträgen wahrgenommen werden, unterstehen den (Fach-)Aufsichtsbefugnissen, die in den Verträgen festgelegt sind.

2.3 Ebenfalls zur mittelbaren Landesverwaltung gehören die natürlichen und juristischen Personen des Privatrechts, denen durch Beleihungsakt hoheitliche Befugnisse übertragen worden sind (Beliehene, § 16 des Landesorganisationsgesetzes). Der Umfang der Aufsicht über ihre Aufgabenerfüllung richtet sich nach den Festlegungen im Beleihungsakt bzw. in den zugrundeliegenden Rechtsvorschriften.

2.4 Landrätinnen und Landräte, die als allgemeine untere Landesbehörden (Organleihe, § 8 Absatz 1 des Landesorganisationsgesetzes) Aufsichtsbefugnisse gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden und Ämtern haben, unterstehen der obersten Fachaufsicht des zuständigen Ministeriums (§§ 110 und 132 Absatz 2 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). Sofern die Landrätinnen und Landräte sowie die Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister als allgemeine untere Landesbehörden sonstige Aufgaben wahrnehmen, unterstehen sie der Fachaufsicht der jeweils zuständigen obersten Landesbehörde (§ 132 Absatz 3 und § 53 Absatz 4 Satz 2 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg).

3. Fach-, Sonder- und Rechtsaufsicht

Fach-, Sonder- und Rechtsaufsicht sind nur im öffentlichen Interesse auszuüben. In Bezug auf den Umfang der aufsichtsrechtlichen Befugnisse ist zu unterscheiden:

3.1 Fachaufsicht ist die Aufsicht über die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns der beaufsichtigten Stelle. Die Rechtmäßigkeit knüpft an den für die Aufgabenerfüllung gegebenen Rechtsrahmen an. Welche Vorschriften sachlich und formal hierzu gehören, muss für den jeweils beaufsichtigten Aufgabenbereich identifiziert werden. Maßstab für die Zweckmäßigkeit sind die Handlungsziele (Zwecke) der Aufgabenerfüllung (siehe Nummern 7.2 bis 7.5). In § 11 Absatz 3 Satz 2 des Landesorganisationsgesetzes sind die wesentlichen Befugnisse der aufsichtführenden Stelle geregelt (siehe Nummern 9.6 bis 9.8 und 9.10).

3.2 Sonderaufsicht umfasst - neben der Aufsicht über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns der beaufsichtigten Stelle - auch Elemente einer Zweckmäßigkeitsüberprüfung („eingeschränkte Fachaufsicht“). Diese ergeben sich aus der jeweiligen spezialgesetzlichen Regelung der Aufsichtsbefugnisse. Fehlt eine solche Regelung, ist der Umfang der Aufsicht § 121 Absatz 2 und 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg zu entnehmen. Danach haben die Sonderaufsichtsbehörden neben einer reinen Rechtmäßigkeitskontrolle auch die Befugnis, durch allgemeine und - im Bereich der Gefahrenabwehr - besondere Weisungen eingeschränkt Einfluss auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung zu nehmen (siehe Nummern 9.9 bis 9.11). Sofern die Befugnisse der Sonderaufsichtsbehörde nicht ausreichen, kann sie von der Kommunalaufsichtsbehörde mit den Mitteln der allgemeinen Kommunalaufsicht unterstützt werden (§ 121 Absatz 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg - siehe Nummern 10.4 und 10.5).

3.3 Rechtsaufsicht prüft nur die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns der beaufsichtigten Stelle, also, ob die maßgeblichen Rechtsvorschriften beachtet wurden (siehe Nummer 3.1, Sätze 2 und 3). Die wesentlichen Befugnisse der Kommunalaufsicht als Rechtsaufsicht sind in den §§ 108 bis 117 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg geregelt. Die §§ 111 bis 117 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg gelten entsprechend - vorbehaltlich spezialgesetzlicher Abweichungen - auch für die Aufsicht über die sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die zur mittelbaren Landesverwaltung gehören (§ 14 Absatz 1 Satz 1 des Landesorganisationsgesetzes).

4. Grundsätze der Aufsicht

4.1 Ziel der Aufsicht ist ein rechtmäßiges sowie im Bereich der Fachaufsicht - und, soweit zulässig, auch im Bereich der Sonderaufsicht - zweckmäßiges Verwaltungshandeln der beaufsichtigten Stellen. Dabei ist auch auf die Stärkung der eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung durch die beaufsichtigten Stellen hinzuwirken (§ 3 Absatz 3 Satz 2 bis 4 des Landesorganisationsgesetzes). Die aufsichtführende und die beaufsichtigte Stelle arbeiten vertrauensvoll zusammen. Hierzu sollen, soweit möglich, die Mittel einer kooperativen und präventiven Aufsicht, die u. a. in Beratung, Gesprächen und Hinweisen bestehen, genutzt werden.

4.2 Folgende Grundsätze sind für eine wirksame und effiziente Aufsicht zu beachten:

• eindeutige Zuordnung der Aufsichtszuständigkeit
  (siehe unten Nummer 5),
  
  
• ausreichende Ausstattung der aufsichtführenden Stelle mit qualifiziertem Personal
  (siehe unten Nummer 6),
  
  
• klare Vorgaben der aufsichtführenden Stelle gegenüber der beaufsichtigten Stelle zur Aufgabenerfüllung
  (siehe unten Nummer 7),
  
  
• Unterrichtung der aufsichtführenden Stelle über alle aufsichtsrelevanten Sachverhalte
  (siehe unten Nummer 8),
  
  
• konsequenter und verhältnismäßiger Einsatz der aufsichtlichen Mittel zur Einwirkung auf die Aufgabenerfüllung der beaufsichtigten Stelle
  (siehe unten Nummer 9).

Die in den Nummern 7 bis 9 aufgezeigten Einschränkungen bei der Ausübung der Sonder- und Rechtsaufsicht, insbesondere gegenüber den Kommunen, sind zu beachten.

5. Eindeutige Zuordnung der Aufsichtszuständigkeit

Zuordnung der Aufsichtsbefugnisse innerhalb der Landesregierung

5.1 Die grundsätzliche Zuordnung ergibt sich aus der Festlegung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden (§ 5 Absatz 3 des Landesorganisationsgesetzes). Klar zuordenbare Verantwortungsbereiche der Mitglieder der Landesregierung mit entsprechenden Aufsichts- und Weisungsbefugnissen sind bereits verfassungsrechtlich vorgegeben (Artikel 84 und 89 Satz 2 der Verfassung des Landes Brandenburg). Bei Zweifeln über die Federführung ist die Frage der Staatskanzlei vorzulegen (§ 9 Absatz 1 Satz 2 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Brandenburg).

5.2 Der Regelfall in der unmittelbaren Landesverwaltung ist, dass jede Landesoberbehörde, untere Landesbehörde, Einrichtung des Landes und jeder Landesbetrieb einem Geschäftsbereich zugeordnet ist und mit dem gesamten Aufgabenbereich der Fachaufsicht der zuständigen obersten Landesbehörde untersteht (§ 11 Absatz 1 Satz 1 des Landesorganisationsgesetzes).

5.3 In Bezug auf die mittelbare Landesverwaltung bestimmt in der Regel der Errichtungsakt der jeweiligen juristischen Person des öffentlichen Rechts, welche oberste Landesbehörde die Rechtsaufsicht führt. § 110 Absatz 1 und 2, § 131 Absatz 1 Satz 1, § 140 Absatz 1 Satz 1 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, § 15 Absatz 1 Satz 1, § 25 Absatz 1 Satz 1 des Verbandsgemeinde- und Mitverwaltungsgesetzes und § 42 Absatz 2 bis 6 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg regeln, wer die Kommunalaufsichtsbehörden sind. Werden den Kommunen und den sonstigen Stellen der mittelbaren Landesverwaltung Auftragsangelegenheiten oder Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung übertragen, regeln die Übertragungsvorschriften auch die Aufsichtszuständigkeit. Fehlt eine Spezialregelung, ist für die Aufsicht über kreisangehörige Gemeinden und Ämter die jeweilige allgemeine untere Landesbehörde zuständig (§ 132 Absatz 2 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg).

5.4 In Bezug auf die Beliehenen richtet sich die Aufsichtszuständigkeit nach dem Beleihungsakt bzw. den zugrundeliegenden Rechtsvorschriften (§ 16 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes).

5.5 Die Aufsicht soll grundsätzlich von einer Stelle wahrgenommen werden. In begründeten Fällen kann die Aufsicht mehreren Stellen zugeordnet werden, sofern die Verantwortungsbereiche hinreichend abgegrenzt sind. Eine aufgeteilte Aufsicht kann insbesondere erforderlich sein, wenn die Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden neu festgelegt werden und hierbei die Fachaufgaben, die die nachgeordnete Stelle wahrnimmt, unterschiedlichen Ministerien zuordnet werden (§ 5 Absatz 4 des Landesorganisationsgesetzes). Ist die Aufsicht über eine nachgeordnete Organisationseinheit auf mehrere Ministerien verteilt, verständigen sich die Ministerien über alle für eine wirksame Aufsichtsausübung relevanten Aspekte. Sie klären, wer welche Zuständigkeit bezogen auf welche Aufgabe hat. Ferner legen sie fest, zu welchen Gesichtspunkten (z. B. Ressourcenbereitstellung, Ziele) Abstimmungen und Entscheidungen zwischen ihnen erforderlich sind und wie diese durchgeführt bzw. herbeigeführt werden sollen. Die Festlegungen sind allen Betroffenen, auch der beaufsichtigten Stelle, bekannt zu geben. Für die Aufsicht über die Landrätinnen und Landräte als allgemeine untere Landesbehörden sowie über die Landkreise und kreisfreien Städte gelten die Sätze 4 bis 7 nur in Bezug auf die Beaufsichtigung artverwandter oder im Sachzusammenhang stehender Aufgaben.

Zuordnung der Aufsichtsbefugnisse innerhalb der aufsichtführenden Stelle

5.6 Die Zuordnung erfolgt im Geschäftsverteilungsplan (§ 2 Absatz 4 Satz 3 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Brandenburg).

5.7 Die Aufsichtsbefugnisse sind so weit wie möglich zu bündeln, um klare Vorgaben für die nachgeordnete Stelle unter Vermeidung von Doppelarbeit und Reibungsverlusten in der aufsichtführenden Stelle zu gewährleisten. Sofern ausnahmsweise Aufsichtsbefugnisse in Bezug auf eine nachgeordnete Stelle oder einen Aufgabenbereich auf mehrere Referate oder Abteilungen verteilt sind, stimmen sich die Beteiligten regelmäßig ab und dokumentieren ihre Ergebnisse. Bei der Planung von Aufsichtsmaßnahmen sind die anderen Abteilungen und Referate frühzeitig zu beteiligen. Nummer 5.5, Satz 8 gilt entsprechend.

5.8 Bei der Aufsicht in der unmittelbaren Landesverwaltung ist sicherzustellen, dass die aufsichtführenden Stellen über alle dienstaufsichtlichen Vorgänge unterrichtet werden, die für die Aufgabenerfüllung erforderlich sind, z. B. Organisationsstruktur, personelle und finanzielle Ausstattung der beaufsichtigten Stelle (§ 11 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes). Die dienstaufsichtführenden Stellen sind entsprechend über Vorgänge zu unterrichten, die eine dienstaufsichtliche Relevanz haben. Die betroffenen Stellen verständigen sich hierfür über geeignete Maßnahmen zum Informationsaustausch.

6. Ausreichende Ausstattung der aufsichtführenden Stelle mit qualifiziertem Personal

6.1 Es obliegt den aufsichtführenden Stellen, unter Berücksichtigung der jeweiligen fachlichen Erfordernisse und im Rahmen der vorhandenen personellen Ressourcen eine angemessene Personalbemessung für die Aufsichtsaufgaben sicherzustellen.

6.2 Aufgrund begrenzter Ressourcen obliegt es der aufsichtführenden Stelle, bei Bedarf Schwerpunkte für den Personaleinsatz für die einzelnen Aufsichtsaufgaben zu bestimmen. Entsprechend den Ressortzielen und -aufgaben kann, soweit möglich und zweckmäßig, eine Risikoeinschätzung als Entscheidungshilfe für die Bildung bzw. Auswahl von Schwerpunkten dienen. Dabei sind u. a. finanzielle oder Sicherheitsaspekte sowie bereits bekannt gewordene Probleme bei der Aufgabenerfüllung der beaufsichtigten Stelle zu berücksichtigen.

6.3 Es sind für die jeweilige Aufsichtsaufgabe hinreichend qualifizierte Beschäftigte einzusetzen und fortzubilden. Die Konzeption und die Planung geeigneter Maßnahmen können im Rahmen von Personalentwicklungskonzepten erfolgen.

7. Klare Vorgaben der aufsichtführenden Stelle gegenüber der beaufsichtigten Stelle zur Aufgabenerfüllung

7.1 In Abhängigkeit von der konkret zu beaufsichtigenden Aufgabe definiert die aufsichtführende Stelle, soweit erforderlich, deren Inhalt und Umfang und gibt ihn der beaufsichtigten Stelle bekannt.

Fach- und Sonderaufsicht

7.2 Bei der Fachaufsicht und, soweit dies zulässig ist, bei der Sonderaufsicht kann die aufsichtführende Stelle, ausgehend von den rechtlichen Grundlagen der Aufgabenwahrnehmung, auch ihre fachlichen Zielsetzungen vorgeben. Diese Ziele sollen in einem transparenten Handlungsrahmen konkretisiert werden.

7.3 Die aufsichtführende Stelle kann dafür - gegebenenfalls in einer Zielvereinbarung mit der beaufsichtigten Stelle - die strategischen Ziele und die wesentlichen Maßnahmen der beaufsichtigten Stelle für einen mittel- bis langfristigen Planungszeitraum festlegen. Eine entsprechende Schwerpunkt- und Prioritätensetzung in Bezug auf das Arbeitsprogramm der beaufsichtigten Stelle soll, soweit möglich, auf Grundlage einer Risikoeinschätzung der zu erfüllenden Aufgaben erfolgen.

7.4 Soweit möglich und zweckmäßig, ist ein angestrebter Soll-Zustand zu definieren und regelmäßig zu aktualisieren, um die Aufgabenerfüllung an den zu Grunde liegenden Zielen auszurichten. Dieser ist auch Bewertungs- und Eingriffskriterium für spätere Aufsichtsmaßnahmen. Je nach Aufgabenart kann er konkrete Messgrößen (z. B. Zeit, Qualität, Menge) sowie Art und Inhalt des Informationsaustausches beschreiben.

7.5 Die Ziele bzw. der Soll-Zustand der Aufgabenerfüllung der beaufsichtigten Stelle können einseitig durch Verwaltungsvorschrift (§ 30 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Brandenburg) oder einvernehmlich in einer Zielvereinbarung (§ 11 Absatz 4 des Landesorganisationsgesetzes) festgelegt werden. Die aufsichtführende Stelle verwendet das für den konkreten Aufsichtsgegenstand geeignete Instrument. Verwaltungsvorschriften und Zielvereinbarungen können sich ergänzen.

Rechtsaufsicht

7.6 Zweck der Rechtsaufsicht ist die Rechtmäßigkeitskontrolle in Bezug auf die Maßnahmen der beaufsichtigten juristischen Person des öffentlichen Rechts. Der Rechtsrahmen, den die beaufsichtigte Stelle zu beachten hat, kann insbesondere durch entsprechende Hinweise, Rundschreiben, Handlungsempfehlungen oder allgemeine Weisungen konkretisiert werden.

7.7 Ferner soll die aufsichtführende Stelle die beaufsichtigte juristische Person des öffentlichen Rechts beraten, ihre Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft fördern sowie Erfahrungen bei der Lösung der Aufgaben vermitteln. Die aufsichtführende Stelle hat daher nicht nur das öffentliche Interesse, sondern auch die Belange der beaufsichtigten Stelle zu beachten (zur Kommunalaufsicht siehe auch Nummer 10).

8. Unterrichtung der aufsichtführenden Stelle über alle aufsichtsrelevanten Sachverhalte

8.1 Die aufsichtführende Stelle stellt im Rahmen ihrer gesetzlichen Befugnisse eine angemessene Information über die Erfüllung der Aufgaben in der beaufsichtigten Stelle sicher. Gegenüber den Stellen der mittelbaren Landesverwaltung, insbesondere den Kommunen, sind in erster Linie Rundschreiben, Handlungsempfehlungen und allgemeine Weisungen probate Mittel der präventiven Aufsicht.

8.2 Die fachaufsichtführende Stelle kann sich jederzeit über die Erkenntnisse oder das Handeln der beaufsichtigten Stelle vor Ort unterrichten und berichten lassen sowie die Übersendung von Unterlagen anfordern (§ 11 Absatz 1 Satz 2 und § 12 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes). Den sonder- und rechtsaufsichtführenden Stellen stehen diese Befugnisse zu, wenn ein gegenständlich bestimmter Anlass vorliegt (§§ 112 und 121 Absatz 2 Satz 2 Nummer 1 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, § 14 Absatz 1 Satz 1 des Landesorganisationsgesetzes). Die bestehenden Vorschriften zum Datenschutz und zur Verschwiegenheitspflicht sind zu beachten.

8.3 Die wichtigsten Instrumente zur Informationsgewinnung sind Besprechungen sowie anlassbezogene und im Bedarfsfall auch regelmäßige Berichte (Berichtswesen). Hierzu können seitens der aufsichtführenden Stelle, gegebenenfalls in Abstimmung mit der beaufsichtigten Stelle, Festlegungen getroffen werden, die allen Beteiligten bekannt zu geben sind.

Schriftliche Berichte

8.4 Im Rahmen der Fachaufsicht kann die beaufsichtigte Stelle verpflichtet werden, regelmäßig über die von ihr beabsichtigten und bereits eingeleiteten Maßnahmen zu unterrichten. Bei Ereignissen und Sachverhalten, die eine Gefahrenlage darstellen oder sonst von besonderer rechtlicher oder wirtschaftlicher Bedeutung sind, hat die beaufsichtigte Behörde die aufsichtführende Stelle unverzüglich zu unterrichten. Die hiervon betroffenen Fallgruppen sollen von der aufsichtführenden Stelle so konkret wie möglich definiert und fortlaufend aktualisiert werden. In Bezug auf die Ausübung der Sonder- und Rechtsaufsicht gilt Nummer 8.2, Satz 2 entsprechend.

8.5 Ausbleibende Berichte sollen angemahnt bzw. durch andere Maßnahmen, z. B. Anberaumung von Besprechungen oder Vor-Ort-Kontrollen, ersetzt werden.

Besprechungen

8.6 Der regelmäßige Informationsaustausch zwischen aufsichtführender und beaufsichtigter Stelle soll die Aufsichtsführung transparent gestalten und damit ihre Akzeptanz und Wirksamkeit erhöhen. Die dienstaufsichtführenden Stellen sind, soweit zweckmäßig, an den Besprechungen zu beteiligen.

8.7 Es sollen regelmäßig Treffen zwischen der aufsichtführenden und der beaufsichtigten Stelle stattfinden. Hierbei sind die aktuellen Themen in Bezug auf die Aufgabenwahrnehmung der beaufsichtigten Stelle zu erörtern. Die Ergebnisse der Besprechungen sollen protokolliert werden, um Vorgaben zu dokumentieren und Entscheidungen nachvollziehbar zu machen. Sie sind allen Betroffenen in der aufsichtführenden sowie der beaufsichtigten Stelle bekannt zu geben.

Weitere Unterrichtungs- und Beteiligungsformen

8.8 Die fachaufsichtführende Stelle kann auch Geschäftsprüfungen, Hospitationen sowie Befragungen des Adressatenkreises der beaufsichtigten Stelle durchführen.

8.9 Wenn notwendig, können Beteiligungsvorbehalte der aufsichtführenden Stelle in Bezug auf einzelne Maßnahmen der beaufsichtigten Behörde festgelegt werden, wobei die niedrigststufige Beteiligungsform zu wählen ist.

8.10 Im Rahmen der Rechtsaufsicht ist sicherzustellen, dass spezialgesetzlich geregelte Genehmigungsvorbehalte beachtet werden. Die entsprechenden Maßnahmen der beaufsichtigten Stelle werden erst mit der Genehmigung der aufsichtführenden Stelle wirksam (§ 14 Absatz 1 Satz 1 des Landesorganisationsgesetzes i. V. m. § 111 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg).

9. Konsequenter und verhältnismäßiger Einsatz der aufsichtlichen Mittel zur Einwirkung auf die Aufgabenerfüllung der beaufsichtigten Stelle

9.1 Die aufsichtführende Stelle kann jederzeit, auch nach Abschluss einer Zielvereinbarung, auf die Aufgabenerfüllung durch die beaufsichtigte Stelle einwirken. Es liegt je nach Aufsichtsart grundsätzlich in ihrem Ermessen, ob und welche aufsichtsrechtlich zulässigen Mittel sie anwenden will. Bei ihrer Entscheidung hat sie - neben fachspezifischen Aspekten - insbesondere die parlamentarische Verantwortlichkeit der jeweiligen Ressortleitung für ihren gesamten, auch nachgeordneten, Geschäftsbereich zu beachten (Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 89 Satz 2 der Verfassung des Landes Brandenburg, § 11 Absatz 4 Satz 3 des Landesorganisationsgesetzes).

Feststellung von Mängeln bei der Aufgabenerfüllung

9.2 Die aufsichtführende Stelle kann regelmäßige sowie anlassbezogene Soll-Ist-Abgleiche der Aufgabenerfüllung durchführen. Grundlage hierfür sind insbesondere die strategischen Ziele und wesentlichen Maßnahmen, die durch Zielvereinbarungen oder Verwaltungsvorschriften festgelegt wurden (siehe Nummern 7.2 bis 7.5).

9.3 Die Häufigkeit, der Umfang und das Verfahren regelmäßiger Kontrollen, z. B. durch Berichte oder Vor-Ort-Kontrollen, sollen im Bedarfsfall unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls festgelegt und der beaufsichtigten Stelle bekannt gegeben werden (siehe Nummer 8). Entsprechende Aufsichtsmaßnahmen sollen sicherstellen, dass die beaufsichtigte Stelle stets zeitnahe Informationen über die Aufgabenerfüllung und mögliche Defizite erhält. Die Ergebnisse der Aufsichtsmaßnahmen sollen mittels Niederschrift, Protokoll oder Vermerk dokumentiert werden.

9.4 Anlassbezogene Kontrollen sind unverzüglich durchzuführen, wenn - z. B. aufgrund wiederholter Eingaben und Beschwerden - Anhaltspunkte für eine unzureichende Aufgabenerfüllung der beaufsichtigten Stelle vorliegen.

9.5 Stellt die aufsichtführende Stelle Mängel bei der Aufgabenerfüllung fest, soll sie die zugrundeliegenden Ursachen - möglichst im Einvernehmen mit der beaufsichtigten Stelle - ermitteln. Hinweise auf Mängel in der Aufgabenerfüllung können sich aus Abweichungen eines Ist-Zustandes von einem definierten Soll-Zustand ergeben.

Einwirkungsmaßnahmen

9.6 Auf Grundlage der ermittelten Mängelursachen entscheidet die aufsichtführende Stelle, wie und mit welchen Mitteln die Mängel im Sinne einer effektiven und effizienten Aufsichtsausübung zu beheben sind. Einseitige Einwirkungsmittel der aufsichtführenden Stelle sollen nur erfolgen, wenn die festgestellten Mängel nicht ebenso wirksam und schnell in Abstimmung mit der beaufsichtigten Stelle behoben werden können.

9.7 Die einschneidensten Einwirkungsmittel im Bereich der Fach- und Sonderaufsicht sind die Weisung und der Selbsteintritt (§ 11 Absatz 3 Satz 2 des Landesorganisationsgesetzes, § 121 Absatz 2 und 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). Stellen, die die Fachaufsicht führen, können, sofern sie auch dienstaufsichtliche Befugnisse haben, diese ergänzend nutzen, um eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung sicherzustellen (z. B. Abberufung der zuständigen Organwalter oder Änderung ihrer Aufgabenbereiche).

9.8 Weisungen unterliegen im Bereich der Fachaufsicht, sofern sie den rechtlichen Rahmen beachten, keinen inhaltlichen Beschränkungen. Sie sind sowohl aus Rechtsgründen als auch aus Zweckmäßigkeitsgründen zulässig. Bei der Sonderaufsicht gilt dies nur, soweit sie aufgrund ihrer gesetzlichen Grundlage Zweckmäßigkeitserwägungen zulässt (siehe Nr. 9.9). Weisungen sollen grundsätzlich an die Leitung der beaufsichtigten Stelle ergehen.

9.9 Im Bereich der Sonderaufsicht sind die besonderen Voraussetzungen einer Weisungserteilung sowie der Unterschied von allgemeinen und besonderen Weisungen zu beachten (§ 121 Absatz 2 Nummer 2 und 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg).Allgemeine Weisungen enthalten generell-abstrakte Regelungen und ergehen in der Regel in Form von Verwaltungsvorschriften, Runderlassen, Durchführungsvorschriften oder Richtlinien, die in einer Vielzahl von Fällen und auf eine Vielzahl von Sachverhalten Anwendung finden können. Zum Erlass besonderer Weisungen ist die Sonderaufsichtsbehörde im Bereich der Gefahrenabwehr nach § 121 Absatz 2 Nr. 3 1. Alternative der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg berechtigt, wenn das Verhalten der Kommune im Bereich der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung nicht geeignet erscheint. Nach der 2. Alternative können bei Gefährdung öffentlicher Interessen besondere Weisungen ergehen. Spezialgesetzlich kann hiervon Abweichendes geregelt sein.

9.10 Der Selbsteintritt, also die Übernahme der Aufgabenerfüllung, darf im Bereich der Fachaufsicht nur erfolgen, wenn ein wirksames, rechtzeitiges Eingreifen der beaufsichtigten Stelle - aufgrund Nichtbefolgung einer Weisung - nicht zu erwarten oder - bei Gefahr im Verzug - nicht möglich ist sowie bei spezialgesetzlicher Ermächtigung der aufsichtführenden Stelle (§ 11 Absatz 3 Satz 2 des Landesorganisationsgesetzes). Im Bereich der Sonderaufsicht gegenüber der kommunalen Ebene setzt das Selbsteintrittsrecht voraus, dass die beaufsichtigte Stelle eine Weisung mit Fristsetzung nicht befolgt (§ 121 Absatz 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). Im Bereich der besonderen Körperschaftsaufsicht sind die gesonderten gesetzlichen Regelungen zu beachten (§ 14 Absatz 2 des Landesorganisationsgesetzes). Die aufsichtführende Stelle handelt im Fall des Selbsteintritts für die für die Aufgabe zuständige Behörde.

9.11 Die sonderaufsichtführenden Stellen können die Kommunalaufsichtsbehörden um Unterstützung mit den Mitteln der §§ 113 bis 117 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg ersuchen, wenn ihre Befugnisse nicht ausreichen (siehe Nummern 10.4 und 10.5).

9.12 Im Bereich der Rechtsaufsicht über die sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts (§§ 13 und 15 des Landesorganisationsgesetzes) stehen der aufsichtführenden Stelle, sofern nicht spezialgesetzlich Abweichendes geregelt ist, die repressiven Aufsichtsmittel der Beanstandung, Aufhebung, Anordnung, Ersatzvornahme und Beauftragtenbestellung zur Verfügung (§ 14 Absatz 1 Satz 1 des Landesorganisationsgesetzes i. V. m. §§ 113 bis 117 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg).

Evaluation

9.13 Um die Nachhaltigkeit der Einwirkungsmaßnahme sicherzustellen, soll die aufsichtführende Stelle, soweit möglich, bereits bei der Entscheidung, welches Aufsichtsmittel sie einsetzt, festlegen, wie dessen Erfolg evaluiert werden kann.

9.14 Auf Grundlage der Evaluation ist zu entscheiden, mit welchen Mitteln sichergestellt werden kann, dass die Qualität der Aufgabenerledigung verbessert bzw. dauerhaft erhalten bleibt. Die Instrumente der Aufsicht sind daher nicht starr anzuwenden, sondern stets an die Belange der Aufgabe, der fachlichen Zielsetzung sowie auf die beaufsichtigte Stelle hin auszurichten.

10. Kommunalaufsicht

10.1 Kommunalaufsicht ist Rechtsaufsicht in (pflichtigen oder freiwilligen) Selbstverwaltungsangelegenheiten. Sie ist das verfassungsrechtlich gebotene Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung. Die Aufsicht ist im öffentlichen Interesse eingeräumt (§ 109 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg) und daher nur im öffentlichen Interesse auszuüben. Als Rechtsaufsicht kann das Handeln der Kommune in Selbstverwaltungsangelegenheiten nur daraufhin überprüft werden, ob ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften erfolgt ist. Zweckmäßigkeitserwägungen sind nicht zulässig.

10.2 Die Kommunalaufsicht ist so auszuüben, dass die Rechte der Kommune geschützt und die Erfüllung ihrer Pflichten gesichert werden (§ 108 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). Der Kommunalaufsicht kommen daher zwei Funktionen zu, die Rechtsbewahrungsfunktion und die positive Schutz- und Förderungsfunktion.

10.3 Der Kommunalaufsicht stehen unterschiedliche präventive und repressive Aufsichtsmittel zur Verfügung. Die aufsichtsrechtliche Beratung und die Kontrolle gemeindlichen Handelns durch Anzeige- und Genehmigungspflichten (z. B. § 4 Absatz 2 Satz 2 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg) sind präventive Mittel. Für die Beseitigung rechtswidriger Beschlüsse und Maßnahmen stehen der Kommunalaufsicht die Mittel der Beanstandung und der Aufhebung zur Verfügung. Bei rechtswidrigem Unterlassen sieht die Kommunalverfassung die Anordnung und die Ersatzvornahme vor. Weiterhin ist unter engen gesetzlich vorgegebenen Voraussetzungen die Bestellung eines Beauftragten zulässig. Vor der Anwendung dieser aufsichtsrechtlichen Mittel ist der Kommune die Möglichkeit zu einer Selbstkorrektur zu geben. Die Ausübung der Kommunalaufsicht unterliegt dem Opportunitätsprinzip. Der Kommunalaufsichtsbehörde steht ein pflichtgemäß auszuübendes Ermessen zu, ob und wie sie gegen die Kommune einschreitet.

10.4 Die Kommunalaufsichtsbehörden haben die anderen aufsichtführenden Stellen, denen eine Rechts- oder Sonderaufsicht über Kommunen übertragen worden ist, unter Anwendung der in den §§ 113 bis 117 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg festgelegten Befugnisse zu unterstützen, wenn deren Befugnisse nicht ausreichen (§ 120 Satz 3 und § 121 Absatz 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg). Aufgrund der Schutzfunktion dürfen andere aufsichtführende Stellen als die Kommunalaufsichtsbehörde nicht mit den Mitteln der §§ 113 bis 117 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg in die kommunale Verwaltung eingreifen. Diese Vorschriften tragen der besonderen Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung Rechnung und bewirken mit ihrem Durchsetzungsvorbehalt zu Gunsten der Kommunalaufsicht, dass fach- und sonderaufsichtliche Anliegen die Selbstverwaltungsfähigkeit der Gemeinden und Gemeindeverbände, die die Kommunalaufsicht besser als andere aufsichtführende Stellen beurteilen kann, nicht übersteigen.

10.5 Die Unterstützung durch die Kommunalaufsichtsbehörden setzt voraus, dass die Sach- und Rechtslage seitens der aufsichtführende Stelle detailliert dargelegt wird. Ferner ist anzugeben, welcher rechtlichen Verpflichtung die Kommune nicht nachkommt und welches Verhalten von ihr erwartet wird. Die Sach- und Rechtslage ist durch die ersuchende Stelle detailliert darzulegen und mit einem Vorschlag zu versehen, wie sich die Gemeinde oder der Landkreis verhalten soll. Des Weiteren soll dargelegt werden, wie alle der Aufsichtsbehörde zur Verfügung stehenden eigenen Mittel angewandt wurden. Für die Kommunalaufsicht gilt in jedem Fall, dass sie bei ihrer Tätigkeit das Opportunitätsprinzip zu beachten und hinsichtlich des Einschreitens pflichtgemäßes Ermessen auszuüben hat.

11. Regelmäßige Abstimmung der Ministerien und der Staatskanzlei zu Grundsatzfragen der Aufsichtsausübung

Zum Thema "Fach-, Sonder- und Rechtsaufsicht" wird ein regelmäßiger Erfahrungsaustausch im Arbeitskreis der Organisationsreferate der Ressorts und der Staatskanzlei (AK Org) ermöglicht. Dabei sollen insbesondere grundsätzliche Fragen zu den Abläufen in der Aufsichtsausübung behandelt, Fortbildungsbedarfe ermittelt sowie eine mögliche Fortschreibung dieser Leitlinien abgestimmt werden. Die Organisationsreferate bündeln hierzu bei Bedarf die Fragen der aufsichtführenden Stellen ihres jeweiligen Ressorts.

12. Inkrafttreten, Bekanntmachung, Fortschreibung

12.1 Diese Leitlinien treten am 1. Januar 2022 in Kraft.

12.2 Diese Leitlinien und ihre späteren Änderungen werden im Intranet der Landesverwaltung Brandenburg und im Internet bekannt gemacht. Die aufsichtführenden Stellen weisen die von ihnen beaufsichtigten Stellen der unmittelbaren und mittelbaren Landesverwaltung darauf hin.

12.3 Über die Änderung dieser Leitlinien beschließt die Arbeitsbesprechung der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre. Die Bestimmungen der Geschäftsordnung der Landesregierung bleiben unberührt.

12.4 Sprachliche Richtigstellungen sowie formale Anpassungen aufgrund von Änderungen anderer Vorschriften, auf die diese Leitlinien verweisen, kann das für die Organisation der Landesverwaltung zuständige Ministerium nach Unterrichtung der Staatskanzlei und der anderen Ministerien vornehmen.

Potsdam, den 14. Dezember 2021

Ministerpräsident des Landes Brandenburg

Dr. Dietmar Woidke

Minister des Innern und für Kommunales

Michael Stübgen