Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen

Bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen hat sich die Rechtslage für die Erhebung von Sicherheitsleistungen grundlegend geändert (Artikel 2 Nummer 3 und 5 des Gesetzes zur Bereinigung des Bundesrechts im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit - Rechtsbereinigungsgesetz Umwelt - RGU - vom 11. August 2009, BGBl. I S. 2723). Während in der Vergangenheit die Erhebung der Sicherheitsleistung in das pflichtgemäße Ermessen der Behörden gestellt war, soll auf Grund der vorgenannten Vorschriften, die am 1. März 2010 in Kraft getreten sind, nunmehr für alle Abfallentsorgungsanlagen regelmäßig eine Sicherheitsleistung verlangt werden (§ 12 Absatz 1 Satz 2 und § 17 Absatz 4a in Verbindung mit § 5 Absatz 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (neu) - BImSchG). Der Runderlass 6/2/03 vom 7. März 2003 (ABl. S. 410) wird daher aufgehoben und durch diesen Erlass ersetzt.

1 Die Sicherheitsleistung zur Einhaltung der Nachsorgepflichten

Die Sicherheitsleistung dient dazu, Kostenrisiken aus der Nichterfüllung von Nachsorgepflichten bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen von der öffentlichen Hand abzuwenden. Würde nämlich eine solche Sicherheit nicht (in vollem Umfang) geleistet, müssten bei Zahlungsunfähigkeit des Betreibers Ersatzvornahmen auf Kosten der öffentlichen Hand durchgeführt werden. Da nach dem Verursacherprinzip die mit gewinnbringenden Tätigkeiten in der Abfallwirtschaft verbundenen Risiken auch von dem Verursacher und nicht von der Allgemeinheit zu tragen sind, müssen derartige Risiken vollständig abgedeckt sein, bevor Abfallentsorgungsanlagen betrieben oder geändert werden (zu Einzelheiten, insbesondere zur Höhe und Art der Sicherheitsleistung, siehe unten unter Nummer 2).

1.1 Nachsorgepflichten im Genehmigungsverfahren und -bescheid

Zur Sicherstellung der Einhaltung von Nachsorgepflichten gilt es außerdem frühzeitig, das heißt bei Prüfung von Anträgen auf Errichtung und Änderung der Abfallentsorgungsanlage, festzustellen, ob die Pflichten zur Nachsorge durch das beantragte Vorhaben eingehalten werden können.

Zur Einhaltung der Nachsorgepflichten gehört es, dass immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten, betreiben und stillzulegen sind, dass auch nach der Betriebseinstellung von der Anlage oder dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können (§ 5 Absatz 3 Nummer 1 BImSchG), vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden (§ 5 Absatz 3 Nummer 2 BImSchG) und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes gewährleistet ist (§ 5 Absatz 3 Nummer 3 BImSchG).

Insbesondere muss mit dem Genehmigungsantrag ein ausreichender Plan zur Behandlung der Abfälle vorgelegt werden, der die Maßnahmen zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung der Abfälle darlegt (§ 4c der Neunten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - 9. BImSchV) und durch die Behörde zu prüfen ist. Für Abfälle, die nicht vermieden werden, ist auf Grund der Antragsunterlagen der Verwertungs- und Beseitigungsweg zu überprüfen; dazu gehört auch die Darlegung, von wem und für welche Zeit die Entsorgung übernommen wird und dass die Verwertung und Beseitigung rechtlich und tatsächlich durchführbar ist. Als Erkenntnisquelle kann zurückgegriffen werden auf die Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz zur Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen nach § 5 Absatz 1 Nummer 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 20. März 2006 (ABl. S. 290, siehe auch Internetpfad: https://www.brandenburg.de/media/2162/54_20.pdf) - vor allem Nummern 4.2.4 und 4.2.5; diese Verwaltungsvorschrift ist aus formalen Gründen außer Kraft getreten und soll zeitnah novelliert werden. Gleichermaßen sind die von der EU-Kommission auf der Grundlage von Artikel 13 der Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen veröffentlichten BVT-Merkblätter mit den Beschreibungen von Maßnahmen zur Abfallbehandlung sowie der damit zusammenhängenden Lagerung (Durchführungsbeschluss [EU] Nr. 2018/1147 über Schlussfolgerungen zu den besten verfügbaren Techniken [BVT] für die Abfallbehandlung) bei der Prüfung des Plans zur Behandlung der Abfälle zu berücksichtigen. Das Abfallentsorgungskonzept muss dementsprechend schlüssig sein und den immissionsschutz- und abfallrechtlichen Vorgaben genügen. Im Hinblick auf die Nachsorgepflichten (§ 5 Absatz 3 BImSchG) geht es dabei um sämtliche Abfälle, das heißt auch diejenigen, die in die Anlage eingebracht wurden. Soweit die Abfälle auf dem eigenen Anlagengelände behandelt werden sollen, muss die Kapazität der Behandlungsanlage für die gelagerten Abfallmengen ausreichen beziehungsweise im richtigen Verhältnis stehen.

Darüber hinaus ist auch mit der Entscheidung über die Genehmigung einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlage durch Festlegung im Genehmigungsbescheid dafür Sorge zu tragen, dass die Erfüllung der Nachsorgepflichten durch den Anlagenbetreiber gewährleistet ist. Neben der Festlegung des Abfallartenkatalogs und einer Kapazitätsbegrenzung der einsetzbaren Abfallmenge gehört dazu auch die Festlegung der Pflichten zur Abfallvermeidung, -verwertung und -beseitigung (siehe oben VV zur Abfallvermeidung). Im Genehmigungsbescheid ist die Sicherheitsleistung regelmäßig in Form einer Bedingung anzuordnen, soweit sie noch nicht geleistet wurde. Dabei ist auch auf die Möglichkeit zu deren nachträglicher Erhöhung hinzuweisen, wenn sich die Rahmenbedingungen ändern (Erhöhung der Kapazität, Veränderung der Entsorgungskosten).

1.2 Sicherheitsleistung für bestehende Abfallentsorgungsanlagen im Wege nachträglicher Anordnung

Eine Sicherheitsleistung ist nicht nur im Rahmen der Neugenehmigung von Anlagen, sondern zum Zweck der Gewährleistung von Nachsorgepflichten auch nachträglich bei solchen Abfallanlagen zu fordern, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der eingangs genannten Gesetzesänderung bereits betrieben wurden.

Wegen der Vielzahl der von der Gesetzeslage seit 1. März 2010 in Verbindung mit diesem Erlass von der Sicherheitsleistung betroffenen Abfallentsorgungsanlagen ist das Verwaltungshandeln für nachträgliche Anordnungen (§ 17 Absatz 4a BImSchG) wegen der Schwerpunktsetzung in zeitlicher Hinsicht anhand Menge und Gefährlichkeit der lagernden Abfälle zu gestalten. Das heißt, Sicherheitsleistungen sind zunächst bei Anlagen mit großen Abfallmengen und gefährlichen Abfällen anzuordnen. Auch Abfallbehandlungsanlagen für Bauabfälle und gewerbliche Siedlungsabfälle sollten wegen der in der Vergangenheit bei diesen Anlagen gehäuft aufgetretenen Insolvenzfälle prioritär bearbeitet werden. Vor dem Erlass einer nachträglichen Anordnung ist der Betreiber zu Art und Höhe der Sicherheit anzuhören (§ 28 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg).

Bei der Auferlegung von Sicherheitsleistungen durch nachträgliche Anordnung gegenüber bereits in Betrieb befindlichen Anlagen kann - zur Vermeidung von Härten - der sukzessive Aufbau der Sicherheitsleistung vorgesehen werden, um dem Betreiber die Erwirtschaftung der zulässigen Kosten für die Sicherheitsleistung zu ermöglichen. Die Härte ist jedoch nachzuweisen und durch die Behörde daraufhin zu überprüfen. Außerdem ist ein nachvollziehbares Konzept vorzulegen und sodann in geeigneter Form festzuschreiben, wann die volle Höhe der Sicherheitsleistung erreicht ist. Dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Denn eine ordnungsgemäß arbeitende Anlage sollte die angenommenen Abfälle in diesem Zeitraum einmal vollständig umgeschlagen haben und sich bei der Neuannahme von Abfällen auf die zusätzlichen Kosten der Sicherheitsleistung einstellen können. Die Deponieverordnung (DepV) vom 27. April 2009 geht davon aus, dass es sich nur bei Lagervorgängen von weniger als drei Jahren um vom Anwendungsbereich ausgenommene Abfallverwertungsvorgänge handelt (§ 1 Absatz 3 Nummer 5 DepV); auch insofern rechtfertigt sich daher die zeitliche Grenze von drei Jahren für den Aufbau der Sicherheitsleistung.

2 Einzelheiten zur Sicherheitsleistung

Wegen der Grundsatzentscheidung zur - nunmehr generellen Erhebung der Sicherheitsleistung bei immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen sind daher nicht mehr nur Abfalllager mit bestimmten Abfallarten (so der Erlass vom 7. März 2003), sondern alle immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Abfallentsorgungsanlagen mit Abfalllagern von der Verpflichtung zur Sicherheitsleistung erfasst.

Nur im atypischen Einzelfall kann von einer Sicherheitsleistung abgesehen werden.

Entsprechend den Wertungen der Deponieverordnung soll von einer Sicherheitsleistung bei solchen Anlagen abgesehen werden, die von einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, einem Eigenbetrieb oder einer Eigengesellschaft einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, einem Zweckverband oder einer Anstalt des öffentlichen Rechts betrieben werden und sichergestellt ist, dass über Einstandspflichten von Bund, Ländern und Kommunen der angestrebte Sicherungszweck jederzeit gewährleistet ist (§ 18 Absatz 4 DepV).

Wenn Anlagen zur Lagerung von Abfällen mit weiteren Anlagen zur abschließenden Entsorgung von Abfällen räumlich verbunden sind - zum Beispiel mit Verbrennungs- oder Mitverbrennungsanlagen -, ist das Risiko eines Nachsorgeproblems geringer, so dass hier unter Umständen die Sicherheit für die technologisch bedingte Menge zur Vorhaltung von Abfällen zum Zwecke der weiteren Behandlung reduziert werden kann. Dies gilt jedoch nur, wenn der Betreiber des Vormateriallagers mit demjenigen der weiteren Abfallentsorgungseinheit personenidentisch ist.

Außerdem kann aus Gründen der Verhältnismäßigkeit bei weniger bedeutsamen Abfalllagern bis zu Entsorgungskosten in Höhe von 10 000 Euro von der Erhebung einer Sicherheit abgesehen werden.

Darüber hinausgehende atypische Einzelfälle sind durch den Antragsteller/-betreiber detailliert und in Bezug auf den Einzelfall zu begründen. Eine mit Blick auf den Gesetzeszweck konsequente Handhabung ist geboten.

Wird auf die Erhebung einer Sicherheit verzichtet, soll auf die Möglichkeit einer späteren Anordnung hingewiesen werden.

2.1 Höhe der Sicherheit

Die Sicherheit muss sämtliche möglichen Nachsorgemaßnahmen der betreffenden Abfallentsorgungsanlage in voller Höhe abdecken. Die finanzielle Sicherheit ist daher regelmäßig mit dem Ziel der Erhaltung des realen Wertes der Sicherheit festzusetzen und gegebenenfalls zu überprüfen und erneut festzusetzen, wenn sich das Verhältnis zwischen Sicherheit und angestrebtem Sicherungszweck erheblich geändert hat.

Zu den Kosten der Abfallentsorgung zählen unter anderem die notwendige Analyse, Behandlungs-, Lagerungs-, Verlade- und Transportkosten zuzüglich Mehrwertsteuer. Die Entsorgungskosten sind am negativen Marktwert der potenziell zu entsorgenden Abfälle zu orientieren. Die zuständige Behörde kann zur einheitlichen Vorgehensweise Festlegungen zur Berechnung der Sicherheitsleistung treffen und dabei auch pauschale Beträge beispielsweise für Nebenkosten in Ansatz bringen. Für Abfälle, die einen positiven Marktwert aufweisen, bedarf es keiner Sicherheitsleistung. Von einem positiven Marktwert kann nur ausgegangen werden, wenn der zu erzielende Erlös die anfallenden Nebenkosten, wie Analyse-, Behandlungs-, Verlade- und Transportkosten, übersteigt. Ein solcher positiver Marktwert ist durch geeignete Nachweise zu belegen. Eine Saldierung von Kosten mit Lagermengen für Stoffe mit positivem Marktwert findet nicht statt (OVG Niedersachsen, Urt. v. 16.11.2009 - 12 LB 344/07). Bei der Bemessung ist von den in dem jeweiligen Genehmigungsbescheid einschließlich der Antragsunterlagen oder sonstigen Erkenntnissen zur formell legalen Lagerkapazität der Anlage (gegebenenfalls auch Altanlagenanzeige oder Anzeige nach § 15 BImSchG) auszugehen. Dies gilt auch für Eingangs- und Ausgangslager von Abfallbehandlungsanlagen. Bei der Höhe der zukünftigen Entsorgungskosten sollen die üblichen Entsorgungskosten des Abfallwirtschaftsmarkts zugrunde gelegt werden. Im Rahmen der Anlagenüberwachung oder auf Antrag des Betreibers kann die Höhe der Sicherheitsleistung überprüft und gegebenenfalls angepasst werden.

Soweit genehmigte Lagerkapazitäten dauerhaft nicht vollständig ausgeschöpft werden, kann der Betreiber die genehmigte Lagerkapazität durch ausdrückliche Verzichtserklärung rechtsverbindlich reduzieren, was sich zugleich auf die Bemessung der Sicherheit auswirkt. Soll eine Anlage für einen längeren Zeitraum nicht in ihrer vollen Lagerkapazität genutzt werden, ohne die genehmigte beziehungsweise angezeigte und formell legale Lagerkapazität zu ändern, so soll dies bei der Bemessung der Sicherheitsleistung berücksichtigt werden. Die eingeschränkte Nutzung der Anlage für den fraglichen Zeitraum ist in geeigneter Weise verbindlich zu machen.

Die Höhe der Sicherheit soll bei Abfallentsorgungsanlagen, die Teil einer registrierten Organisation im Sinne von Artikel 13 der Verordnung (EG) Nr. 1221/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates über die freiwillige Teilnahme von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung („EMAS“) sind, um 20 vom Hundert gemindert werden.

2.2 Art der Sicherheit

Die Sicherheit muss grundsätzlich so beschaffen sein, dass sie - neben einer vollen Abdeckung der Nachsorgekosten (siehe oben Nummer 2.1) - hinreichend werthaltig sowie insolvenzfest ist und dem unmittelbaren Zugriff der Behörde unterliegt. Dies ist bei der Auswahl der in § 232 des Bürgerlichen Gesetzbuches genannten Sicherungsmittel zu beachten. Sicherheitsleistungen sind insofern in erster Linie durch unwiderrufliche selbstschuldnerische Bankbürgschaften zu erbringen.

Versicherungen sind daher unter den oben genannten Voraussetzungen (Nummer 2.2 Satz 1) möglich; dies nachzuweisen, dürfte nur selten gelingen. Bilanzielle Rückstellungen eines Unternehmens stellen keine insolvenzsichere Sicherheit dar; eine Ausnahme gilt dann, wenn die zurückgestellten Beträge auf ein gesondertes Konto des Unternehmens eingezahlt werden und der Anspruch auf Auszahlung des Guthabens dem Land zur Sicherheit abgetreten oder verpfändet wird. Unter den vorgenannten Voraussetzungen können auch abfallwirtschaftlich genutzte Betriebsgrundstücke nicht als Sicherheit herangezogen werden, dingliche Sicherheiten für andere Grundstücke können im Einzelfall bei Nachweis ihrer Werthaltigkeit (anzunehmen bei erstrangiger Eintragung in Höhe von mindestens 50 vom Hundert des gutachterlich festgestellten Verkehrswertes) akzeptiert werden. Sicherheiten von Personen, die für die Entsorgung des betreffenden Abfalls ebenfalls abfallrechtlich verantwortlich sind (ehemalige Besitzer des Abfalls, Grundstückseigentümer), sind nur berücksichtigungsfähig, wenn sie den oben genannten Voraussetzungen (Nummer 2.2 Satz 1) entsprechen und gegenüber der Behörde abgegeben werden. Patronatserklärungen (Konzernbürgschaften) kommen als Sicherheitsleistung ebenfalls nicht in Betracht, da sie bei einer Gesamtschau möglicher Risiken vor allem wegen der wirtschaftlichen Abhängigkeit des Pflichtigen vom ‚Patron‘ (Konzern) die ausreichende Insolvenzfestigkeit nicht aufweisen (VG Stuttgart, Urt. v. 29.01.2019 - 5 K 33/17; siehe auch zum Abfallrecht VG Halle, Urt. v. 23.01.2013 - 2 A 197/13). Andere Sicherheiten (auch nach alternativen Modellen) wären im Einzelfall daraufhin zu prüfen, ob die oben genannten Anforderungen (Nummer 2.2 Satz 1) eingehalten werden können.

Für Langzeitlager im Sinne von § 2 Nummer 18 DepV wird in Bezug auf die Verpflichtung zum Nachweis von Sicherheitsleistungen im Übrigen auf die Vorschriften des § 23 in Verbindung mit § 18 DepV hingewiesen.

3 Vollziehung und Freigabe der Sicherheit

Wird eine Vollziehung in die geleistete Sicherheit erforderlich, so ist zu berücksichtigen, dass es sich in der Regel um finanzielle Sicherheitsleistungen handelt, die sich auf eine Geldforderung und nicht auf die tatsächliche Abfallentsorgung beziehen. Adressat einer ordnungsrechtlichen Räumungs- beziehungsweise Entsorgungsanordnung, die der Inanspruchnahme des Sicherungsgebers in der Regel vorauszugehen hat, ist daher weiterhin der Anlagenbetreiber und nicht der Sicherungsgeber. Für die Kosten der Ersatzvornahme wird der Sicherungsgeber regelmäßig zivilrechtlich in Anspruch genommen; anzustreben ist, den Sicherungsgeber bereits auf eine Vorauszahlung der voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme in Anspruch zu nehmen.

Die Sicherheit ist freizugeben, soweit der Sicherungszweck erfüllt ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn die Nachsorgepflichten vollständig erfüllt sind. Ein Betreiberwechsel gilt erst dann als vollständig vollzogen, wenn eine ausreichende Sicherheit durch den Übernehmer der Anlage gestellt wurde. Daher erfolgt auch eine Freigabe der Sicherheit erst nach Stellung dieser Sicherheit durch den Übernehmer. Dieser soll daher unmittelbar nach Bekanntwerden des Wechsels zu einer Sicherheitsleistung aufgefordert werden.

4 Inkrafttreten, Außerkrafttreten

Dieser Erlass tritt am Tage nach der Veröffentlichung in Kraft. Mit dem Inkrafttreten dieses Erlasses tritt der Runderlass 6/2/2003 vom 7. März 2003 (ABl. S. 410) außer Kraft.