Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kultur zur Prüfung der Zumutbarkeit im Rahmen von Erlaubnisverfahren und ordnungsrechtlichen Verfahren nach dem Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz (VV Zumutbarkeit Denkmalschutz - BbgDSchG)

1. Allgemeine Grundsätze

Das BbgDSchG regelt in § 7 Pflichten der Verfügungsberechtigten von Denkmalen und der Veranlasser von Eingriffen in Denkmale, die auf den Rahmen des Zumutbaren begrenzt sind. Der Begriff der Zumutbarkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen behördliche Anwendung auf den konkreten Einzelfall vollständig gerichtlich überprüfbar ist. Bei der Anwendung des Begriffes auf die konkrete - unter einem Zumutbarkeitsvorbehalt stehende - Verpflichtung aus dem BbgDSchG sind die nachfolgend unter  2. und 3. dargestellten objektiven und subjektiven Kriterien zu prüfen. Das Prüfergebnis folgt aus einer Gesamtbetrachtung der für den Einzelfall heranziehbaren fachlichen Kriterien. Der Denkmalschutzbehörde ist dabei kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum eröffnet. § 7 Abs. 4 und 5 S. 2 benennt einzelne Kriterien, die nicht abschließend sind und jeweils auch nur für bestimmte Fallkonstellationen herangezogen werden können. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit findet eine Güterabwägung nicht statt, sodass z. B. eine Gewichtung der Bedeutung des Schutzobjektes kein relevantes Kriterium für den Prüfprozess ist.

Die unter dem Zumutbarkeitsvorbehalt stehenden Verpflichtungen nach dem BbgDSchG finden ihre verfassungsrechtliche Grundlage in der Sozialbindung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG. Die Reichweite der Sozialbindung des Eigentums entspricht für den Einzelfall dem Maß des Zumutbaren einer konkreten denkmalrechtlichen Verpflichtung. Eine wesentliche Voraussetzung zur Ermittlung der Grenze des Zumutbarkeitsrahmens ist daher eine Bewertung der Privatnützigkeit des von der Denkmaleigenschaft erfassten Eigentumsobjektes. Hierzu ist bei der Zumutbarkeitsprüfung eine schutzobjekt²- bzw. grundstücksbezogene Betrachtungsweise vorrangig anzuwenden. Subjektive - auf der Person des Verfügungsberechtigten bzw. auf dessen Verhalten basierende - Aspekte sind nachrangig und können nur in den unter 3. beschriebenen Grenzen Eingang in die Prüfung finden.

Juristische Personen des öffentlichen Rechts - mit Ausnahme der öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften - unterliegen nicht dem Grundrechtsschutz aus Art. 14 GG, sodass für diese kein Zumutbarkeitsmaßstab wie für private Eigentümer nach dem BbgDSchG zugrunde zu legen ist (s. a. § 24 Abs. 2). Dies gilt auch bei einer fiskalischen Betätigung oder wenn sie Träger einer privatrechtlichen Organisationsform (z. B. GmbH) sind.

Im Rahmen der schutzobjekt- bzw. grundstücksbezogenen Betrachtungsweise ist zu beurteilen, inwieweit Aufwendungen, die ausschließlich auf eine denkmalrechtliche Verpflichtung zurückzuführen sind, dazu führen, dass sich das von der Denkmaleigenschaft erfasste Eigentumsobjekt aus sich heraus wirtschaftlich nicht mehr trägt. Steht danach eine wirtschaftliche Nutzungsfähigkeit des Eigentumsobjektes in Frage, ist immer auch zu prüfen, ob dessen Privatnützigkeit dennoch durch eine realistische Veräußerungsmöglichkeit für den Verfügungsberechtigten gegeben ist. Dabei muss der Verfügungsberechtigte eine Wertminderung des mit einem Denkmal belegenen Grundstücks in einem verhältnismäßigen Rahmen hinnehmen.

Führen denkmalrechtlich bedingte Aufwendungen erst in Verbindung mit Aufwendungen aufgrund anderer öffentlich-rechtlicher Erfordernisse zu einer fehlenden wirtschaftlichen Tragfähigkeit, so dürfen die unwirtschaftlichen Aufwendungen nicht einseitig den Erfordernissen des Denkmalschutzes zugerechnet werden. In diesen Fällen ist zu prüfen, in welchem prozentualen Verhältnis die denkmalrechtlich bedingten Aufwendungen den Aufwendungen aufgrund anderer öffentlich-rechtlicher Erfordernisse gegenüberstehen. Überwiegen die denkmalrechtlich bedingten Aufwendungen in diesem Verhältnis nicht, können sie zur Begründung einer fehlenden wirtschaftlichen Tragfähigkeit nicht herangezogen werden.

Das Ergebnis der Zumutbarkeitsprüfung ist maßgeblich im denkmalrechtlichen Erlaubnisverfahren zur Bewertung der privaten Interessen im Rahmen der Abwägung mit den Belangen des Denkmalschutzes nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 heranzuziehen. Sind die zur Wahrung der Belange des Denkmalschutzes bestehenden Verpflichtungen für den Betroffenen unzumutbar, so überwiegen die privaten Interessen regelmäßig die Belange des Denkmalschutzes. In diesen Fällen ist eine beantragte Erlaubnis durch die Denkmalschutzbehörde zu erteilen, sofern die unzumutbare Belastung nicht anderweitig ausgeglichen werden kann oder kein angemessener Ausgleich in Geld gewährt wird, § 24 Abs. 1. Der Ermessensspielraum der Denkmalschutzbehörde für Maßnahmen der Gefahrenabwehr nach § 8 Abs. 2 und 3 wird durch die Grenzen der Zumutbarkeit entsprechend eingeschränkt.

2. Objektive Kriterien

2.1 Schutzobjekte mit eigenem wirtschaftlichem Ertragswert

Bei Schutzobjekten, für die - ggf. nach einer Nutzbarkeitsprognose - ein Ertragswert nicht ausgeschlossen erscheint, ist zur Beurteilung der Zumutbarkeit einer Erhaltung oder eines denkmalrechtlich bedingten Sonderaufwandes eine schutzobjektbezogene Wirtschaftlichkeitsbetrachtung (vgl. Anlage 1) durchzuführen, die durch die Auswertung einer vom Verfügungsberechtigten³ abzufordernden Wirtschaftlichkeitsberechnung mit den unter 2.1.1 benannten inhaltlichen Mindestanforderungen erfolgt.

Ist das Schutzobjekt Teil einer wirtschaftlichen Einheit mit weiteren ertragsfähigen Objekten bzw. Flächen des betroffenen Grundstücks, die selbst nicht notwendig einem Schutzstatus unterfallen müssen, so sind diese in die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung einzubeziehen. Werden Schutzobjekte vom Verfügungsberechtigten durch Grundstücksteilungen oder andere grundstücksbezogene Maßnahmen aus der wirtschaftlichen Einheit isoliert oder in ihrer wirtschaftlichen Nutzungsfähigkeit beschränkt, so ist die Einnahmesituation für das Schutzobjekt so anzunehmen, als wenn die isolierenden Maßnahmen nicht stattgefunden haben. 

2.1.1 Inhaltliche Anforderungen an eine Wirtschaftlichkeitsberechnung

a) Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung des Schutzobjektes

• Soweit zur Erhaltung bzw. wirtschaftlichen Nutzung eines Schutzobjektes neben den laufenden Instandhaltungskosten (s. u.) weitergehende Investitionen in das Schutzobjekt erforderlich werden, sind die voraussichtlichen Investitionskosten zu ermitteln und darzustellen. Hierfür ist  eine konkrete Planung zugrunde zu legen. Dazu muss sich der Verfügungsberechtigte (vorläufig) auf eine bestimmte denkmalverträgliche Nutzung mit oder ohne bauliche Veränderungen festlegen, auch wenn dieser eine Beseitigung des Schutzobjektes anstrebt. Zur Darlegung der voraussichtlichen Sanierungskosten ist grundsätzlich die Vorlage einer detaillierten und fachtechnisch prüfbaren Kostenberechnung nach der DIN 276 in ihrer jeweils gültigen Fassung (notwendiger Mindeststandard der Aufgliederung nach Gewerken und Kosten) erforderlich.
• Die voraussichtlichen Investitionskosten sind als jährliche Finanzierungskosten für das Investitionskapital auszuweisen. Hierbei ist ein marktüblicher Zinssatz für ein entsprechendes Kapitaldarlehen in Ansatz zu bringen (Fremdkapitalzinsen). Das gilt auch dann, wenn der Verfügungsberechtigte das Investitionskapital ohne eine Kreditaufnahme finanzieren kann (Eigenkapitalzinsen) oder Gründe in der Person des Verfügungsberechtigten vorliegen, die einer Kreditaufnahme im Einzelfall entgegenstehen (objektivierte Wirtschaftlichkeitsbetrachtung). Bei den Finanzierungskosten sind die Aufwendungen für die Darlehenstilgung nicht zu berücksichtigen, da diese eine Vermögensvermehrung zur Folge haben. Ebenso ist darauf zu achten, dass die Erwerbskosten für das Grundstück nicht mit einbezogen werden, da diese Kosten unabhängig von denkmalrechtlichen Bindungen entstehen und sich nicht als Kosten der Erhaltung darstellen.
• Als Kosten der Bewirtschaftung eines Denkmals kommen die laufenden Instandhaltungskosten, Rückstellungen für größere Reparaturen bzw. Substanzverlust, das Mietausfallwagnis, Verwaltungskosten und Betriebskosten in Betracht.

Vorbehaltlich anderer Nachweise des Verfügungsberechtigten für die Berechung der Bewirtschaftungskosten können die §§ 24 ff. der Verordnung über wohnungswirtschaftliche Berechungen (II. BV) in der jeweils gültigen Fassung analog herangezogen werden.

b) Erträge und Gebrauchsvorteile aus dem Schutzobjekt

• Die darzustellenden Erträge bzw. Gebrauchsvorteile aus dem Schutzobjekt müssen nachhaltig erzielbar sein. Hierbei handelt es in erster Linie um zu erwartende Miet- und Pachtzinseinnahmen für realisierbare Wohn- und Gewerbeflächen im Schutzobjekt. Soweit Verfügungsberechtigte ihr Denkmal selbst nutzen wollen, sind als Gebrauchsvorteil fiktiv die erzielbaren Erträge aus dem Denkmal anzusetzen. Hierbei können im Rahmen der Bewirtschaftungskosten die Betriebskosten, jedoch keine Verwaltungskosten und kein Mietausfallwagnis Berücksichtigung finden.
• Ist das Schutzobjekt Teil einer wirtschaftlichen Einheit mit weiteren ertragsfähigen Objekten bzw. Flächen des betroffenen Grundstücks (s. o. 2.1) so sind diesbezügliche Erträge unter Abzug der Investitions- und Bewirtschaftungskosten als Einnahmen in der Wirtschaftlichkeitsberechnung zu berücksichtigen.

c) Zuwendungen aus öffentlichen oder privaten Mitteln

Einmalige, verbindlich zugesagte staatliche oder private Zuwendungen und Zuschüsse für das Schutzobjekt sind in der Wirtschaftlichkeitsberechung sanierungs- bzw. investitionskostenmindernd zu berücksichtigen. Kommt ein rechtsverbindlicher Zuwendungsbescheid, eine Zusicherung hierzu oder eine vertragliche Absprache - insbesondere mit privaten Förderstiftungen - nur dadurch nicht zustande, dass der Verfügungsberechtigte oder Veranlasser trotz Aufforderung keine entsprechenden Antragsunterlagen eingereicht oder andere Mitwirkungsakte in zurechenbarer Weise unterlassen hat, so muss er sich den Zuwendungsbetrag für den Zeitpunkt anrechnen lassen, an dem er bei ordnungsgemäßer Antragstellung bzw. Mitwirkung die Mittel hätte in Anspruch nehmen können. 

d) Steuerliche Begünstigungen

Die steuerlichen Begünstigungen umfassen alle Vorschriften, die für Aufwendungen an Schutzobjekten Steuervorteile vorsehen. Ein Steuervorteil entsteht, wenn sich infolge der Inanspruchnahme einer steuerlichen Begünstigung die festzusetzende Steuer mindern würde. Unerheblich ist, ob die Steuervorteile tatsächlich in Anspruch genommen werden. Die möglichen Steuervorteile sind auf der Einnahmeseite der Wirtschaftlichkeitsberechnung auszuweisen (vgl. Anlage 1 und 2).

Die Denkmalschutzbehörde beschränkt ihre Prüfung zur Berücksichtigung von steuerlichen Vorteilen auf die explizit für Denkmale vorgesehenen steuerlichen Begünstigungstatbestände in den §§ 7i, 10f, 10g und 11b EStG. Diese Beschränkung gilt auch dann, wenn daneben weitere steuerliche Begünstigungen in Anspruch genommen werden (z. B. Eigenheimzulage oder § 7 Abs. 4 EStG).

e) Anderweitige Kompensationen

Kompensationen sind alle rechtlichen und tatsächlichen Vorteile, die dem Verfügungsberechtigten zur Erleichterung des denkmalschutzrechtlichen Erhaltungsaufwandes eingeräumt werden, ohne dass er auf deren Durchsetzung bereits einen eigenständigen - von der Zumutbarkeitsbeurteilung losgelösten - Anspruch hätte. In der Wirtschaftlichkeitsberechung sind Kompensationen sanierungs- bzw. investitionskostenmindernd oder über zusätzliche Einnahmesituationen zu berücksichtigen.

f) Zurechnung erhöhten Erhaltungsaufwandes

Erhaltungskosten, die auf das pflichtwidrige Unterlassen von Instandhaltungsmaßnahmen am Schutzobjekt zurückzuführen sind, sind im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung von den erforderlichen Investitionskosten abzuziehen. Die Pflicht zu Erhaltungsmaßnahmen kann auch aus sonstigem öffentlichen Recht wie beispielsweise aus dem Gefahrenabwehrecht - insbesondere § 3 BbgBauO - oder dem besonderen Städtebaurecht - insbesondere aufgrund von Sanierungs- und Erhaltungssatzungen sowie städtebaulichen Geboten gemäß § 177 BauGB - folgen und daher schon vor dem Wirksamwerden einer Erhaltungspflicht nach § 7 bestanden haben.

2.1.2 Bewertung der Unwirtschaftlichkeit

Ein unwirtschaftlicher Erhaltungsaufwand ist erst dann gegeben, wenn der Verfügungsberechtigte die Verpflichtung aus den mit dem Schutzobjekt erzielten Einnahmen nicht erfüllen kann, ohne sein sonstiges Vermögen anzugreifen. Die Wirtschaftlichkeit der Erhaltung ist anhand eines Prognosezeitraums zu betrachten, der sich an dem nach dem anwendbaren steuerlichen Begünstigungstatbestand geltenden Begünstigungszeitraum orientiert. Im Saldo müssen die Erträge aus dem Schutzobjekt die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung in jedem Jahr des Prognosezeitraums übersteigen. Eine Baukostenvergleichsberechnung zwischen den Sanierungskosten für das Schutzobjekt und den Abbruch- und Neubaukosten für einen in Maßstab, Volumen und Nutzung vergleichbaren Neubau ist nicht geeignet, um die Zumutbarkeit der Erhaltung eines Schutzobjektes abschließend zu beurteilen.

2.2 Schutzobjekte ohne eigenen Ertragswert

Weisen Schutzobjekte für sich genommen keinen wirtschaftlichen Ertragswert auf  - wie dies bei Bodendenkmalen in der Regel der Fall ist - , so muss auf die Ertragsfähigkeit des Bodens bzw. des von denkmalrechtlichen Bindungen tangierten Nutzungsvorhabens auf dem Boden orientiert werden. Hierbei sind regelmäßig die Bruttoeinnahmen des investiven Gesamtprojektes dem Beitrag für den Denkmalschutz als betriebswirtschaftlichen Kostenfaktor gegenüberzustellen. Die Kriterien nach 2.1.1 c bis e sind bei der Bemessung des Beitrags für den Denkmalschutz entsprechend zu berücksichtigen.

3 Subjektive Kriterien

Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Verpflichteten ist grundsätzlich kein geeignetes Kriterium zur Beurteilung der Zumutbarkeit. Eine Ausnahme gilt insoweit, als bei der Berücksichtigung von Möglichkeiten zur Inanspruchnahme steuerlicher Vergünstigungen (§ 7 Abs. 4 Satz 5) die Einkommensverhältnisse des Verfügungsberechtigten relevant werden können, s.o. 2.1.1 d.

Die Art und Weise des Erwerbs eines Schutzobjektes kann als subjektives Kriterium bei der Beurteilung der Zumutbarkeit heranzuziehen sein.

Erfolgen unerlaubte Eingriffe in ein Schutzobjekt, die Maßnahmen zur Erhaltung, fachgerechten Instandsetzung oder zur Bergung und Dokumentation notwendig machen oder in ihrem Umfang erweitern, kann der Verfügungsberechtigte oder Veranlasser insoweit nicht die Unzumutbarkeit geltend machen, siehe auch § 8 Abs. 4.

4 Darlegungs- und Beweislast

Dem Verfügungsberechtigten obliegt die Darlegungs- und Beweislast für die Unzumutbarkeit seiner Erhaltungspflicht. Dies umfasst die Vorlage einer Wirtschaftlichkeitsberechnung mit den Anforderungen nach 2.1.1, die an einer erlaubnisfähigen und auf rentable Nutzungen ausgerichteten Investitionsplanung orientiert sein muss.

Hält der Verfügungsberechtigte sich objektiv für das Schutzobjekt anbietende Nutzungsformen für nicht realisierungsfähig (z. B. aufgrund fehlender Nutzungsinteressenten), so hat er dies durch erfolglos gebliebene Aktivitäten und Bemühungen um Vermarktung und Verwertung und ggf. durch Prognosen und Analysen zum potentiellen Nutzerkreis nachzuweisen. Ein fehlendes Nutzungs- bzw. Verwertungssinteresse des Verfügungsberechtigten ist für die Nutzungsprognose nicht relevant. Erst wenn er darlegt, dass trotz solcher Bemühungen das mit dem Denkmal belegene Grundstück nicht mit nennenswertem wirtschaftlichen Erfolg zu bewirtschaften sei, ist es Aufgabe der Denkmalschutzbehörde, zumutbare Alternativkonzepte aufzuzeigen.

Lässt sich eine wirtschaftlich auskömmliche Nutzung des Grundstücks unter Beibehaltung des Denkmals nicht darstellen, so bedarf es für die Annahme wirtschaftlicher Unzumutbarkeit auch des Nachweises, dass keine realistische Veräußerungsmöglichkeit für das Grundstück mehr existiert (s. o.1). Hierfür sind vom Verfügungsberechtigten Belege für eine über einen längeren Zeitraum erfolgte Vermarktung des Grundstücks vorzulegen.

5 In-Kraft-Treten

Diese Verwaltungsvorschrift tritt am Tag nach der Bekanntmachung im Amtsblatt für Brandenburg in Kraft.

Potsdam, den 16. April 2009

Die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur

  Prof. Dr. Johanna Wanka

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¹ Im Folgenden sind unbenannte §§ solche des BbgDSchG.

² Der Begriff des Schutzobjektes umfasst Denkmale und selbständige Bestandteile eines mehrgliedrigen Denkmals, die für sich die Voraussetzungen eines Denkmals nicht erfüllen.

³ Verfügungsberechtigt ist, wer (dingliche) Rechte an Denkmalen verändern, übertragen oder aufheben kann. Dazu gehören z. B. Eigentümer, Erbbauberechtigte oder Insolvenzverwalter. Im Folgenden wird mit der Verwendung des Begriffs Verfügungsberechtigter auch das weibliche Geschlecht erfasst.

Anlagen