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Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen (§ 12 Abs. 1 und § 17 Abs. 4a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes)

1 Zugrunde liegende Vorschriften:

Infolge des Gesetzes zur Sicherstellung der Nachsorgepflichten bei Abfalllagern vom 13. Juli 2001 (BGBl. I S. 1550) kann auf Grund des § 12 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) bei der Genehmigung von Abfallentsorgungsanlagen dem Anlagenbetreiber zur Sicherstellung der Anforderungen des § 5 Abs. 3 BImSchG die Erbringung einer Sicherheitsleistung auferlegt werden. Gemäß § 5 Abs. 3 BImSchG sind immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten, zu betreiben und stillzulegen, dass nach einer Betriebseinstellung von der Anlage und dem Anlagengrundstück keine schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit und die Nachbarschaft hervorgerufen werden können (Nummer 1), vorhandene Abfälle ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden (Nummer 2) und die Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes gewährleistet ist (Nummer 3). Nach § 17 Abs. 4a BImSchG kann eine entsprechende Sicherheitsleistung auch nachträglich angeordnet werden. Durch Artikel 2 Nr. 8 und 11 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 („Artikelgesetz“, BGBl. I S. 1950) ist die ursprünglich vorgesehene Beschränkung der Sicherheitsleistung auf die Abfallentsorgung aufgehoben und durch Artikel 2 Nr. 5 Buchstabe c sind die Pflichten des § 5 Abs. 3 BImSchG um die unter Nummer 3 genannte Aufgabe erweitert worden.

Der Vollzug der genannten Vorschriften war zunächst durch die Runderlasse des Ministeriums für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung (MLUR) 6/06/01 (Sicherheitsleistungen bei Abfallentsorgungsanlagen vom 20. August 2001 - ABl. S. 626) und 6/1/02 vom 9. Januar 2002 sowie durch das Schreiben vom 26. Juni 2002 - Az. 61.3R- 61210/0 geregelt worden. Diese Erlasse werden hiermit aufgehoben und durch folgenden Runderlass ersetzt.

2 Auferlegung der Sicherheitsleistung:

Die Auferlegung der Sicherheitsleistung steht im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Gemäß § 39 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg) soll die Begründung von Ermessensentscheidungen die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.

Bei der Ermessensausübung sind folgende Aspekte zu berücksichtigen:

2.1 Zweck der Sicherheitsleistung ist es, im Falle einer Zahlungsunfähigkeit des Betreibers bei Stilllegung der Anlage die Behörden davor zu bewahren, die oben genannten Nachsorgemaßnahmen in Ersatzvornahme auf Kosten der öffentlichen Hand durchführen zu müssen. Es ist im Einzelfall von der Behörde zu entscheiden, ob dieses Ziel die Auferlegung einer Sicherheitsleistung in Bezug auf die jeweilige Anlage erforderlich macht und unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist. Allein das Ziel, die Behörden von ihren gesetzlichen Überwachungsaufgaben zu entlasten, rechtfertigt die Auferlegung einer Sicherheitsleistung dagegen nicht.

2.2 Die Anforderungen, die an die Wahrscheinlichkeit einer Zahlungsunfähigkeit, also eines Schadenseintritts, zu stellen sind, sind umso geringer, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Die Feststellung einer konkreten Liquiditätsschwäche oder drohenden Insolvenz des Betriebes ist vor Auferlegung einer Sicherheitsleistung nicht erforderlich (Grete/Küster, in: Natur und Recht, Jg. 2002, S. 469 m.W. Nachw.). Würde man die Sicherheit erst bei Vorliegen konkreter wirtschaftlicher Schwierigkeiten des Betriebes fordern, könnte der Gesetzeszweck nicht erreicht werden, da sich zu diesem Zeitpunkt ein Sicherungsgeber regelmäßig nicht mehr wird finden lassen. Relevant für die Beurteilung der Gefahr einer Zahlungsunfähigkeit des Betreibers ist nicht nur die gegenwärtige Situation seines Geschäftsbetriebes, sondern die voraussichtliche finanzielle Lage des Betreibers in dem Moment, in dem die Anlage stillgelegt wird und die angenommenen Abfälle zu entsorgen sind (VGH München, Beschluss vom 28. Dezember 1989 - 20 CS 89.3551, NVwZ 1990, S. 993). Das Ausmaß des möglichen Schadens ist in erster Linie abhängig von der Art und Menge der gelagerten Abfälle.

2.3 Bei der Beurteilung der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts sind die Erfahrungen mit Abfallentsorgungsanlagen im Land Brandenburg zu berücksichtigen. So waren insbesondere bei Anlagen zur Lagerung - auch in Verbindung mit Behandlung - von Bauabfällen, Altholz, Altreifen und gemischten Siedlungsabfällen aus dem Gewerbe in vermehrtem Umfang Fälle festzustellen, in denen die Betreiber wirtschaftlich nicht in der Lage waren, die angenommenen Abfälle ordnungsgemäß zu entsorgen. Nach diesen Erfahrungen ist die Auferlegung einer Sicherheitsleistung bei Anlagen dieser Art als präventive Maßnahme vor dem Hintergrund der erheblichen Risiken für Gesundheit und Umwelt, die mit einer dauerhaften Lagerung von Abfällen außerhalb geeigneter Abfallentsorgungsanlagen verbunden sind, sowie angesichts des erheblichen Kostenrisikos für die Räumung von Abfalllagern für die öffentliche Hand im Allgemeinen als erforderlich anzusehen, soweit nicht im Einzelfall Gründe der nachfolgend aufgeführten Art entgegenstehen. Bei sonstigen Abfallentsorgungsanlagen ist die Erforderlichkeit einer Sicherheitsleistung nach den besonderen Umständen zu beurteilen.

2.4 Eine finanzielle Absicherung der Entsorgung ist nur erforderlich, soweit in der Anlage Abfälle mit negativem Marktwert gelagert werden.

2.5 Eine Sicherheitsleistung kann entbehrlich sein, wenn vom Betreiber ein abgesichertes Verwertungskonzept für die angenommenen Abfälle vorgelegt und der kontinuierliche Durchsatz der angenommenen Abfälle in der Anlage sowie die Abgabe der angenommenen Abfälle - in der Regel nach Behandlung - langfristig nachgewiesen wird. Zum Zwecke des Nachweises sind rechtlich unverbindliche Entsorgungskonzepte bzw. Absichtserklärungen nicht tauglich. Vielmehr ist regelmäßig eine Absicherung des Konzepts durch den Nachweis entsprechender Entsorgungsverträge oder Eigenentsorgungskapazitäten (siehe unter 2.9) erforderlich. So besteht beispielsweise kein Entsorgungsrisiko, wenn ein Dritter vertraglich das Entsorgungsrisiko im Insolvenzfall übernimmt (siehe unten). Der laufende Durchsatz der angenommenen Abfälle durch die Anlage ist vom Anlagenbetreiber glaubhaft zu machen mittels Überprüfung durch unabhängige Stellen, z. B. im Zusammenhang mit der Überprüfung von Entsorgungsfachbetrieben durch unabhä ngige Sachverständige.

2.6 Eine Sicherheitsleistung kann nicht nur im Rahmen der Neugenehmigung von Anlagen, sondern auch nachträglich bei solchen Anlagen gefordert werden, die zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der eingangs genannten Gesetze bereits betrieben wurden. Dies gilt uneingeschränkt für Sicherheitsleistungen zum Zweck der Gewährleistung der Nachsorgepflichten nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BImSchG. Da die neu eingeführte Nachsorgepflicht nach § 5 Abs. 3 Nr. 3 BImSchG gemäß § 67 Abs. 5 BImSchG für zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Artikelgesetzes bereits betriebene Anlagen erst spätestens bis 30. Oktober 2007 zu erfüllen ist, ist es möglich, eine diese Nachsorgepflicht sichernde Sicherheitsleistung auch erst in Bezug auf die Pflichterfüllung zu diesem Zeitpunkt anzuordnen.

2.7 Bei der Auferlegung von Sicherheitsleistungen durch nachträgliche Anordnung gegenüber bereits in Betrieb befindlichen Unternehmen kann zur Vermeidung von Härten der sukzessive Aufbau der Sicherheitsleistung vorgesehen werden, um dem Betreiber die Erwirtschaftung der zulässigen Kosten für die Sicherheitsleistung zu ermöglichen. Insoweit kommt ein Übergangszeitraum von in der Regel drei Jahren in Betracht, da eine ordnungsgemäß arbeitende Anlage die angenommenen Abfälle in diesem Zeitraum einmal vollständig umgeschlagen haben sollte und sich bei der Neuannahme von Abfällen auf die zusätzlichen Kosten der Sicherheitsleistung einstellen kann. In diesem Zusammenhang wird darauf hingewiesen, dass die Lagerung von Abfällen zur Verwertung lediglich dann vom Anwendungsbereich der Deponieverordnung (DepV) vom 24. Juli 2002 ausgenommen ist, wenn sie einen Zeitraum von weniger als drei Jahren umfasst (§ 1 Abs. 3 Nr. 6 DepV). In Ausnahmefällen, in denen wegen vorhandener Altbestände - z. B. wegen Übernahme einer in Insolvenz gegangenen Anlage durch einen neuen Betreiber - auch ein sukzessiver Nachweis innerhalb von drei Jahren nicht zumutbar ist, kann auch ein längerer Zeitraum eingeräumt werden. Voraussetzung ist die Vorlage eines prüffähigen Konzeptes über den Abbau der Altbestände und gegebenenfalls rechtlich verbindliche Maßnahmen oder Vereinbarungen.

2.8 Bei unbedeutenden Abfalllagern kann von der Erhebung von Sicherheiten abgesehen werden. Dies ist bei geschätzten Entsorgungskosten von bis zu 20.000 Euro anzunehmen. Bei größeren Abfallentsorgungsanlagen kann die Höhe der Sicherheit um diesen Betrag gemindert werden, um das mangelnde Erfordernis einer Sicherheitsleistung bei unbedeutenden Abfallmengen zu berücksichtigen.

2.9 Wenn Anlagen zur Lagerung von Abfällen mit weiteren Anlagen zur abschließenden Entsorgung von Abfällen räumlich verbunden sind - z. B. Verbrennungs- oder Mitverbrennungsanlagen - ist das Risiko eines Nachfolgeproblems geringer, so dass von der Erhebung einer Sicherheit für die technologisch bedingte Menge zur Vorhaltung von Abfällen zum Zwecke der weiteren Behandlung abgesehen werden kann.

2.10 Sofern von Unternehmen, die ihre Anlagen auf gemieteten oder gepachteten Grundstücken betreiben, dem Vermieter oder Verpächter Sicherheiten zur Abdeckung möglicher Entsorgungskosten eingeräumt worden sind, kann dies berücksichtigt werden, da im Insolvenzfall des Anlagenbetreibers auch der Grundstückseigentümer als Abfallbesitzer zur Entsorgung herangezogen werden kann.

2.11 Der Nachweis einer Sicherheit kann ebenfalls entbehrlich sein, wenn vom Anlagenbetreiber sonstigen Dritten Sicherheiten für die ordnungsgemäße Entsorgung der Abfälle nachgewiesen worden sind und diese Dritten im Falle der Insolvenz des Anlagenbetreibers zur Entsorgung der Abfälle herangezogen werden können. Dies gilt beispielsweise, wenn der Anlagenbetreiber auf seiner Anlage oder Anlagenteilen ausschließlich Abfälle eines Abfallerzeugers annimmt und er diesem Abfallerzeuger eine entsprechende Sicherheit geleistet hat.

2.12 Eine Sicherheit kann ebenfalls entbehrlich sein, wenn in sonstiger Weise ein solventer Dritter im Falle der Zahlungsunfähigkeit eine vertragliche Garantie zur Übernahme der zu entsorgenden Abfälle abgegeben hat.

2.13 Wird auf die Erhebung einer Sicherheit verzichtet, sollte ein Hinweis auf die Möglichkeit einer späteren Anordnung erfolgen und bei Festlegung der Sicherheit sollte auf die Möglichkeit einer nachträglichen Erhöhung hingewiesen werden.

2.14 Bei Langzeitlagern im Sinne des § 2 Nr. 18 der Deponieverordnung sind in Bezug auf die Verpflichtung zum Nachweis von Sicherheitsleistungen die Vorschriften des § 16 in Verbindung mit § 19 der DepV anzuwenden.

3 Bemessung der Höhe der Sicherheit:

Bei der Bemessung der Höhe der Sicherheitsleistung ist Folgendes zu berücksichtigen:

3.1 Die Sicherheitsleistung soll ihrer Höhe nach mindestens die Entsorgungskosten der bei Stilllegung der Anlage potentiell gelagerten Abfälle abdecken (§ 5 Abs. 3 Nr. 2 BImSchG), da nach den praktischen Erfahrungen bei der Stilllegung von Anlagen die Abfallentsorgung das hauptsächliche Problem ist. Bei der Bemessung sind daher die in dem jeweiligen Genehmigungsbescheid festgelegten Kapazitäten der Anlage zur Lagerung von Abfällen sowie die üblichen Entsorgungskosten für die von der Anlagengenehmigung umfassten Abfallarten zu berücksichtigen. Dies gilt auch für Eingangs- und Ausgangslager von Abfallbehandlungsanlagen. Für Abfälle oder aus Abfällen gewonnene sekundäre Rohstoffe, die keinen negativen Marktwert aufweisen, bedarf es keiner Sicherheitsleistung. Bei der Abschätzung der möglichen Entsorgungskosten sind verfügbare Marktübersichten zu berücksichtigen.

3.2 Soweit genehmigte Lagerkapazitäten dauerhaft nicht vollständig ausgeschöpft werden, kann der Betreiber die genehmigte Lagerkapazität durch ausdrückliche Verzichtserklärung rechtsverbindlich reduzieren, was sich zugleich auf die Bemessung der Sicherheit auswirkt. Soll eine Anlage für einen längeren Zeitraum nicht in ihrer vollen Lagerkapazität genutzt werden, ohne die genehmigte bzw. angezeigte und formell legale Lagerkapazität zu ändern, so soll dies bei der Bemessung der Sicherheitsleistung berücksichtigt werden. Zweckmäßig ist es in diesem Falle, die eingeschränkte Nutzung der Anlage für den fraglichen Zeitraum in geeigneter Weise verbindlich zu machen.

3.3 Überschreitet die tatsächlich in der Anlage gelagerte Abfallmenge die ursprünglich der Bemessung zugrunde gelegte Lagerkapazität, so ist die geforderte Sicherheit zu erhöhen.

4 Art der Sicherheitsleistung:

4.1 Die Sicherheitsleistung kann erbracht werden in der von § 232 des Bürgerlichen Gesetzbuches vorgesehenen Form sowie durch andere Sicherungsmittel, die geeignet sind, den angestrebten Sicherungszweck zu erfüllen (Vgl. Nummer 3.2.1 der TA Abfall vom 12. März 1991 [GMBl S. 139, 469]). Bei der Auswahl der Sicherungsart ist insbesondere die Insolvenzfestigkeit des Sicherungsmittels zu berücksichtigen. Sicherheitsleistungen sind in erster Linie selbstschuldnerische Bankbürgschaften, aber auch die Bestellung dinglicher Sicherheiten (Hypothek/Grundschuld), Hinterlegung von Geld, Konzernbürgschaft oder eine entsprechende Versicherung. Bei so genannten Patronatserklärungen ist im Einzelfall anhand deren Inhalte zu beurteilen, ob sie eine insolvenzsichere Sicherheitsleistung darstellen.

4.2 Bilanzielle Rückstellungen eines Unternehmens stellen keine insolvenzsichere Sicherheit dar, da sie im Falle der Insolvenz zur Insolvenzmasse gehören. Betriebliche Rückstellungen können nur dann als insolvenzfestes Sicherungsmittel eingestuft werden, wenn die zurückgestellten Beträge auf ein gesondertes Konto des Unternehmens eingezahlt werden und der Anspruch auf Auszahlung des Guthabens dem Land zur Sicherheit abgetreten oder verpfändet wird.

5 Zur Vollziehung in die Sicherheit:

Wird eine Vollziehung in die geleistete Sicherheit erforderlich, so ist zu berücksichtigen, dass es sich in der Regel um finanzielle Sicherheitsleistungen handelt, die sich auf eine Geldforderung und nicht auf die tatsächliche Abfallentsorgung beziehen. Adressat einer ordnungsrechtlichen Räumungs- bzw. Entsorgungsanordnung, die der Inanspruchnahme des Sicherungsgebers in der Regel vorauszugehen hat, ist daher weiterhin der Anlagenbetreiber und nicht der Sicherheitsgeber. Der Sicherungsgeber wird regelmäßig im Anschluss daran auf die Kosten der Ersatzvornahme gemäß § 19 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Brandenburg (VwVG) in Anspruch genommen werden. Anzustreben ist, den Sicherungsgeber nach § 19 Abs. 2 VwVG bereits auf eine Vorauszahlung der voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme in Anspruch zu nehmen.

6 Freigabe der Sicherheit

6.1 Die Sicherheit ist freizugeben, soweit der Sicherungszweck erfüllt ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn die Nachsorgepflichten erfüllt sind. Eine frühere Freigabe soll erfolgen, wenn einzelne Nachsorgemaßnahmen vom Anlagenbetreiber realisiert worden sind.

6.2 Im Falle einer nachträglichen Erhöhung der Sicherheitsleistung hat eine Freigabe zu erfolgen, wenn der Grund für die Erhöhung der Sicherheitsleistung entfallen ist.

6.3 Da nach § 17 Abs. 4a BImSchG Anordnungen zur Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3 BImschG ergebenden Pflichten nur in einem Zeitraum von einem Jahr nach Betriebseinstellung angeordnet werden können, ist die Sicherheitsleistung für solche Nachsorgemaßnahmen, deren Durchführung nicht binnen Jahresfrist angeordnet worden ist, nach Ablauf der Jahresfrist freizugeben.