Ordnungsbehördliche Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren bei Veranstaltungen mit rechtsextremistischer Ausrichtung

Teil I
Zuständigkeiten, Begriffsbestimmungen und Rechtsgrundlagen

1. Zuständigkeiten

Die Polizei, der im Rahmen der Gefahrenabwehr gemäß § 1 des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Polizei auch die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten obliegt, nimmt auf Grund der Verordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz (ZustVO VersamG) vom 29. Oktober 1991 (GVBl. S. 470) Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz (im weiteren VersG) zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei öffentlichen Versammlungen und Aufzügen wahr. Die Polizei wird darüber hinaus nur tätig, soweit die Abwehr der Gefahr durch eine andere Behörde nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint (Eilzuständigkeit der Polizei).

Die örtlichen Ordnungsbehörden sind zuständig für die Abwehr von Gefahren, die bei nicht öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen und sonstigen Veranstaltungen unter freiem Himmel entstehen.

Unberührt bleiben die Regelungen über die außerordentliche Zuständigkeit bei Gefahr im Verzuge nach § 6 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz (OBG).

2. Begriffsbestimmungen

2.1. Versammlung im Sinne dieses Erlasses bezeichnet eine Mehrzahl natürlicher Personen (mindestens 3 Personen), die zusammengekommen sind, um gemeinsam in privater oder öffentlicher Angelegenheit eine Diskussion zu führen oder eine Meinung kundzutun.

2.2. Nichtöffentliche Versammlungen sind Versammlungen, bei denen der Zutritt nur auf einen individuell bezeichneten Personenkreis beschränkt ist.

2.3. Geschlossener Raum ist regelmäßig ein überdachter Raum, der gegen ungehinderten Zutritt abgegrenzt ist (z. B. Vereinszimmer, Wohnung u. dgl.). Als geschlossener Raum kann im Einzelfall auch ein Innenhof anzusehen sein.

2.4. Sonstige Veranstaltungen unter freiem Himmel im Sinne dieses Erlasses sind  unterhaltende oder kommerzielle Veranstaltungen (z. B. Sportveranstaltungen, Freiluftkonzerte), die nicht dem Schutzbereich des Artikels 8 Grundgesetz (Versammlungsfreiheit) unterfallen.

Bei den sonstigen Veranstaltungen handelt es sich also nicht um öffentliche Versammlungen im Sinne der §§ 14 ff. VersG.

2.5. Veranstalter ist derjenige, der eine Veranstaltung veranlaßt, indem er in eigenem Namen einlädt oder öffentlich zur Teilnahme auffordert, auf andere Weise seine Verantwortungsbereitschaft für die Veranstaltung bzw. Versammlung erkennen läßt oder die Veranstaltung organisatorisch vorbereitet.

Veranstalter kann eine natürliche Person oder eine juristische Person (Verein etc.) sein.

2.6.Leiter einer Veranstaltung ist diejenige natürliche Person, die die Führung der  Veranstaltung wahrnimmt, indem sie den Ablauf bestimmt. Erkennbar ist dies an der Gewährung des Wortes bzw. des Wortentzuges oder der Entscheidung über organisatorische Fragen, wie Eröffnung, Pausen, Schließung etc.

3. Rechtsgrundlage für ordnungsbehördliche Maßnahmen

Ordnungsbehördliche Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren, die im Zusammenhang mit nichtöffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen und sonstigen öffentlichen Veranstaltungen unter freiem Himmel entstehen, werden allein auf die Vorschriften der §§ 13 ff. OBG gestützt. Ein Rückgriff auf Spezialermächtigungen des VersG ist nicht zulässig, da das VersG keine Ermächtigungsnormen hinsichtlich nichtöffentlicher Versammlungen enthält.

Teil II
Rechtsgrundlagen im einzelnen

1. Nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen

Eine unfriedliche, d. h. die öffentliche Sicherheit und Ordnung beeinträchtigende Versammlung steht nicht unter dem Schutz des Artikels 8 Grundgesetz. Unfriedlich ist eine Versammlung, wenn durch sie nach außen oder in ihr selbst Gewalt gegen Personen oder Sachen geübt oder angedroht oder durch die Erörterung oder sonstige Verhaltensweisen in der Versammlung der Rechtsfrieden bedroht wird. Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit oder Sachen von erheblichem Wert bedroht sind.

Bei nichtöffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen sind präventive ordnungsbehördliche Maßnahmen nur zulässig, soweit auf Grund des vom Veranstalter bestimmten Ziels der Veranstaltung und ihres Umfeldes mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, daß die Versammlung einen unfriedlichen Verlauf nehmen wird.

Darüber hinaus sind Anhaltspunkte für eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gegeben, wenn:

1.1.dem Veranstalter das Versammlungsrecht nicht zusteht.

Als Veranstalter hat das Versammlungsrecht nicht,

1. wer das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gemäß Artikel 18 Grundgesetz verwirkt hat,
2. eine Partei, die nach Artikel 21 Abs. 2 des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig erklärt worden ist,
3. eine Vereinigung (einschließlich ihrer Ersatzorganisationen), die nach Artikel 9 des Grundgesetzes verboten ist,
4. wer mit der Durchführung oder Teilnahme an einer solchen Veranstaltung die Ziele einer nach Artikel 21 Abs. 2 des Grundgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) für verfassungswidrig erklärten Partei oder Teil- oder Ersatzorganisation einer Partei fördern will.

Politische Parteien unterfallen dem Parteiprivileg gemäß Artikel 21 Grundgesetz, das alle der politischen Willensbildung dienenden Aktivitäten von Parteien unter einem besonderen verfassungsrechtlichen Schutz stellt. Nicht erfaßt von dem Schutzbereich sind Parteien, die durch das Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt  wurden,  sowie  solche  parteilichen  Aktivitäten, die mit allgemein unerlaubten Mitteln erfolgen (BVerfG 12, S. 307).

Bis zur Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit einer Partei stellen demzufolge in Trägerschaft einer Partei veranstaltete nichtöffentliche Versammlungen als solche keine Verwirklichung von Parteizielen mit unerlaubten Mitteln dar, soweit sie als friedliche Versammlungen von Artikel 8 Abs. 1 Grundgesetz geschützt sind.

Wird jedoch im Verlauf einer Versammlung gegen allgemeine Verbotsnormen verstoßen oder zeichnet sich dieses mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ab, nimmt die Versammlung unfriedlichen Charakter an.

Indizien für einen unfriedlichen Verlauf sind beispielsweise der Aufruf zur Begehung von Straftaten oder zur Provokation Dritter oder die Äußerung, Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen zu zeigen. In diesem Fall ist eine Verbotsverfügung auf Grund von § 13 OBG zulässig.

Darüber hinaus sind ordnungsbehördliche Maßnahmen gegen an sich friedliche Versammlungen von Parteien unter den Voraussetzungen des § 18 OBG - Inanspruchnahme nichtverantwortlicher Personen - zulässig (vgl. Nr. 3.3).

Als Förderung von Zielen einer verbotenen Partei ist regelmäßig das Tragen oder Zurschaustellen von Symbolen und Flaggen einer verbotenen Partei oder die Verbreitung ihres  Schrifttums anzusehen.

Davon zu unterscheiden ist das Zeigen der Reichskriegsflagge. Hierbei handelt es sich nicht um ein Symbol einer verbotenen Partei. Die Reichskriegsflagge wird vielmehr durch ständigen Mißbrauch von Rechtsextremisten zu einem Symbol neonazistischer Anschauungen bzw. der Ausländerfeindlichkeit. Ihre öffentliche Verwendung stellt einen Verstoß gegen die öffentliche Ordnung dar. Durch Erlass des Ministeriums des Innern vom 19. April 2002 - Az.: III/7-10-00/1 - werden die Ordnungsbehörden gebeten, das Zeigen oder Verwenden der Reichskriegsflagge aus der Zeit vor 1935 in der Öffentlichkeit auf der Grundlage der §§ 1, 13 OBG im Rahmen der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zu unterbinden und die Flagge gemäß § 23 OBG in Verbinung mit § 25 des Brandenburgischen Polizeigesetzes (BbgPolG) sicherzustellen.

1.2.der Veranstalter bewaffneten Teilnehmern Zutritt gewährt.

Der Tatbestand ist erfüllt, sobald der Veranstalter oder Leiter der Versammlung im Vorfeld der Versammlung (Phase des "Sichversammelns") Teilnehmern Zutritt gewährt, die Waffen oder sonstige Gegenstände mit sich führen, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder zur Beschädigung von Sachen geeignet sind.

Die Phase des Sichversammelns dauert bis zum Versammlungsbeginn. Sie ist dadurch gekennzeichnet, daß noch keine charakteristischen Versammlungshandlungen, wie Eröffnung durch den Leiter oder Diskussionen, stattgefunden haben.

Sofern Anhaltspunkte für eine wahrscheinliche Zutrittsgewährung bewaffneter Teilnehmer vorliegen, so z. B. wenn in der Einladung zur bewaffneten Teilnahme aufgerufen wird, sind Ermittlungen anzustellen, ob in der Phase des Sichversammelns tatsächlich bewaffneten Teilnehmern Zutritt gewährt wird.

Nach Versammlungsbeginn kommt nur die Auflösung durch die Polizei in Betracht.

1.3.der Veranstalter einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf anstrebt.

Ein Verbot ist begründet, wenn Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, daß der Veranstalter oder sein Anhang einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf der Versammlung anstreben.

Dies wird regelmäßig anzunehmen sein, wenn beispielsweise

• der Veranstalter oder die Teilnehmer gefährliche Gegenstände, wie Wurfgeschosse, Schlagwerkzeuge u. a. nahe dem oder im Versammlungsraum deponieren,
• der Veranstalter oder der Leiter der Versammlung dazu auffordert, bewaffnet oder mit gefährlichen Gegenständen zu erscheinen,
• sich aus dem Verhalten des Veranstalters oder der Teilnehmer in vorangegangenen Veranstaltungen Anhaltspunkte dafür ergeben, daß in der geplanten aktuellen Versammlung wiederum ein gewalttätiger oder aufrührerischer Verlauf mit großer Wahrscheinlichkeit bevorsteht.
  
  (Zum Beispiel hat der Veranstalter bei Veranstaltungen bereits wiederholt friedliche Absichten vorgetäuscht, in der Veranstaltung aber zu Gewalttaten aufgerufen.)

In der Verbotsverfügung müssen die konkreten Handlungen des Veranstalters in der Vergangenheit (Ort und Zeit) genannt werden. Der allgemeine Hinweis auf Vorfälle bei vorangegangenen Veranstaltungen, auch wenn sie nur kurze Zeit zurückliegen, reicht nicht aus.

1.4.Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß der Veranstalter in der geplanten Versammlung Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden wird, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben.

Strafbedrohte Äußerungen, deren erwartete Duldung ein Verbot rechtfertigen, können insbesondere sein:

• Beschimpfungen der Bundesrepublik Deutschland, ihrer Länder oder ihrer verfassungsmäßigen Ordnung (§ 90 a StGB), z. B. Beleidigungen, Verleumdungen oder sonstig abfällige Werturteile, so die Bezeichnung der Landtagswahl als "Betrugsmanöver" oder der Bundesrepublik Deutschland als "Unrechtsstaat",
• Verunglimpfungen von Symbolen (Farben, Flaggen, Wappen oder Hymne) der Bundesrepublik oder eines ihrer Länder (§ 90 a StGB)
  z. B. verunglimpfende Textentstellung der Nationalhymne,
• Aufforderungen zu Straftaten (§ 111 StGB)
  z. B. Aufruf zur Brandstiftung gegen eine Asylbewerberunterkunft,
• Anleitung zu Straftaten (§ 130 a i. V. m. § 126 StGB)
  z. B. mündlich vorgetragener Plan zur "Erstürmung einer Asylbewerberunterkunft unter Verwendung von Spreng- und Explosivmitteln".

Anhaltspunkte für das Vertreten oder Dulden strafbedrohter Ansichten können auch aus dem Programm einer "Vereinigung" oder aus Verlautbarungen der Einladung oder Äußerungen des Veranstalters oder seiner Anhängerschaft gewonnen werden.

2. Sonstige Veranstaltungen unter freiem Himmel

Voraussetzung einer Verbotsverfügung ist in diesen Fällen eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung.

Sie ist anzunehmen, wenn der drohende Schadenseintritt bei Durchführung der Veranstaltung so nahe ist, daß er jederzeit, unter Umständen dann sofort eintreten kann. Hierbei kommen die bei Erlaß der Verbotsverfügung objektiv für die Ordnungsbehörde erkennbaren Umstände in Betracht. Dies können z. B. Äußerungen (Aufrufe, Flugblätter, Erklärungen) des Veranstalters oder von Trägerorganisationen im Vorfeld der Veranstaltungen sein.

Die ordnungsbehördlichen Maßnahmen können nicht auf einen bloßen Gefahrenverdacht gestützt werden. Mitteilungen Dritter (anderer Behörden oder Privater) begründen allenfalls einen Gefahrenverdacht, nicht aber das Vorliegen einer unmittelbaren Gefahr.

3. Adressat der Verbotsverfügung

3.1.Verhaltensstörer

Adressat der Verbotsverfügung ist grundsätzlich der Veranstalter als Verhaltensstörer.

Regelmäßig ist davon auszugehen, daß er der Verursacher der unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit ist, wenn er oder seine Anhänger (Verein, Freundeskreis, Initiativgruppe etc.) Gewalttaten beabsichtigen.

3.2. Zweckveranlasser

Soweit die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung weder vom Veranstalter noch seinen Anhängern, sondern von politischen Gegnern der geplanten Veranstaltung droht, kann ein Verbot nur dann in Betracht kommen, wenn es sich bei dem Veranstalter um einen sog. "Zweckveranlasser" handelt.

Das ist dann der Fall, wenn der Veranstalter die gegen seine Veranstaltung gerichteten Störaktionen und die damit verbundene Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bewußt auslösen will, etwa um besondere Aufmerksamkeit in den Medien zu erreichen oder um politische Gegner zu diskreditieren.

Indizien dafür ergeben sich aus dem Verhalten des Veranstalters bei vorangegangenen Veranstaltungen.

3.3. Nichtverantwortlicher

Darüber hinaus ist ein gegen den Veranstalter einer an sich friedlichen sonstigen Veranstaltung gerichtetes Verbot unter den besonderen Voraussetzungen des ordnungsbehördlichen Notstandes (§ 18 OBG) zulässig.

Dabei ist von einer Ausnahmesituation auszugehen, in der abweichend vom Grundsatz der Inanspruchnahme des Störers unbeteiligte Dritte (Nichtstörer) in Anspruch genommen werden können.

Die Inanspruchnahme von Nichtstörern setzt voraus, daß

• eine erhebliche Gefahr bereits eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht,
• die Gefahr nicht durch Heranziehung des Störers oder
• durch Maßnahmen der Ordnungsbehörde oder Beauftragte der Ordnungsbehörde

abgewehrt werden kann und Nichtstörer ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden.

Wenn beispielsweise eine gewalttätige Gruppe aus der linken Szene gegen die Veranstaltung einer rechtsextremistischen Gruppe eine gewaltsame Gegendemonstration angekündigt hat und die Polizei nicht in der Lage ist, tätliche Auseinandersetzungen wegen der großen Zahl der Teilnehmer oder ungünstiger örtlicher Verhältnisse zu verhindern sowie Veranstalter und Teilnehmer in gebotener Weise zu schützen, kann eine Verbotsverfügung an den Veranstalter der "Ausgangsveranstaltung" (rechtsextremistische Gruppe) als Nichtverantwortlicher gemäß § 18 OBG ergehen, soweit dieser nicht bereits als Zweckveranlasser (Nr. 3.2) selbst Störer ist (vgl. VG Cottbus 2 L 139/93).

Unter den Voraussetzungen des § 18 OBG kann als Nichtstörer z. B. auch der Wirt einer Gaststätte in Anspruch genommen werden. So kann ihm untersagt werden, sein Lokal für die geplante Veranstaltung zur Verfügung zu stellen. Das setzt voraus, daß die Möglichkeiten der Heranziehung des Wirts auf freiwilliger Basis ausgeschöpft sind.

Teil III
Koordinierung der Maßnahmen

1. Zusammenwirken mit Polizei und Ministerium des Innern

Soweit Anhaltspunkte für eine erhebliche Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei nichtöffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen bzw. Verbotsgründe für eine sonstige Veranstaltung erkennbar werden (z. B. bei der Anmeldung von Veranstaltungen), sind

• das Ministerium des Innern (Lagezentrum)
  sowie
• das zuständige Polizeipräsidium

unverzüglich über die Veranstaltung, deren mögliche Auswirkungen und die geplanten ordnungsbehördlichen Maßnahmen in Kenntnis zu setzen.

Eine Abstimmung der weiteren Maßnahmen mit der Polizei ist vorzunehmen. Insbesondere ist die Zuständigkeit für den Erlaß einer Verbotsverfügung abzustimmen. Sofern die Verbotsverfügung zur Verhütung von Straftaten erfolgt, ist von der Zuständigkeit der Polizei auszugehen.

Unberührt davon bleibt die Verpflichtung zur Übermittlung von Informationen an die Verfassungsschutzbehörde gemäß § 14 BbgVerfSchG.

2. Zusammenwirken mit Nachbarbehörden

Sobald sich Anhaltspunkte für Auswirkungen der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung auf Bezirke anderer Ordnungsbehörden ergeben, sind diese und die Kreisordnungsbehörden unverzüglich über den Sachstand zu unterrichten. Das gemeinsame Handeln ist abzustimmen.

Anmerkung: Die Anlage wurde nicht aufgenommen.