Runderlaß Nr. 23/2/1997 des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr über die Anwendung und Erarbeitung von Textbebauungsplänen

Inhaltsverzeichnis

1. Allgemeines

2. Rechtliche Anforderungen
2.1 Allgemeine Anforderungen
2.2 Festsetzung der Grenzen des Bebauungsplans
2.3 Regelungsinhalte
2.4 Begründung
2.5 Katasterbestätigung
2.6 Grünordnungsplan
2.7 Verfahrensbesonderheiten

3. Beispiele für Anwendungsmöglichkeiten

1. Allgemeines

Das Baugesetzbuch (BauGB) enthält keine Regelungen, in welcher Form der Bebauungsplan zu erarbeiten ist. Aus § 9 Abs. 1 BauGB, der Baunutzungsverordnung (BauNVO) sowie der Planzeichenverordnung (PlanzV) ergibt sich jedoch, daß Festsetzungen mittels Zeichnung, Farbe, Schrift oder Text erfolgen können.

Im allgemeinen besteht der Bebauungsplan aus einer zeichnerischen Darstellung auf einer Planunterlage und textlichen Festsetzungen. Die Planzeichnung muß dabei den Anforderungen des § 1 PlanzV entsprechen (s. Nummer 2).

Zulässig ist es aber auch, daß der Bebauungsplan nur aus Text besteht. Das heißt, die Festsetzungen erfolgen ausschließlich durch Text. Eine Planzeichnung (mit Ausnahme eines Übersichtsplans zur Lagebeschreibung des Bebauungsplangebiets) ist nicht zu erarbeiten.

Da die Anwendung von Textbebauungsplänen aufgrund der gesetzlichen Anforderungen, insbesondere an Eindeutigkeit und Verortbarkeit der Festsetzungen, nur in einem begrenzten Rahmen möglich ist, sollen durch diesen Erlaß die Bedingungen aufgezeigt werden, unter denen die Aufstellung von Textbebauungsplänen in Frage kommt.

Für Textbebauungspläne gelten die gleichen Anforderungen wie für jeden anderen Bebauungsplan auch. Das betrifft sowohl die im § 9 Abs. 1 BauGB - ergänzt durch § 8a Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) - abschließend geregelten Festsetzungsmöglichkeiten, die weiteren möglichen Inhalte nach den Absätzen 4 bis 6 des § 9 BauGB als auch die verfahrensrechtlichen Anforderungen des BauGB.

Je nachdem, wie die einzelne Planung gelagert ist, können auch die Verfahrensbeschleunigungsvorschriften des Maßnahmengesetzes zum Baugesetzbuch (BauGB-MaßnahmenG) für Textbebauungspläne Anwendung finden, das jedoch zum 31. Dezember 1997 ausläuft. Die voraussichtlich am 1. Januar 1998 in Kraft tretende BauGB-Novelle hat keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit von Textbebauungsplänen.

Obwohl die Anforderungen hinsichtlich Inhalt und Verfahren für Textbebauungspläne die gleichen sind wie für jeden anderen Bebauungsplan auch, kann dennoch davon ausgegangen werden, daß der Textbebauungsplan - aufgrund der geringeren Inhalte und Anforderungen, die sich i. d. R. auch der einfacher gestalteten städtebaulichen Ausgangsposition (i. d. R. Lage im eindeutig abgrenzbaren Innenbereich) ergeben - zeitliche als auch finanzielle Vorteile gegenüber einem „herkömmlichen“ Bebauungsplan bietet. Dies ist auch darin begründet, daß der Textbebauungsplan im allgemeinen durch die Gemeinden selbst erarbeitet werden kann. Reine Kostenerwägungen können allerdings kein Grund dafür sein, einen Textbebauungsplan aufzustellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.1.1976, BauR 3/76).

2. Rechtliche Anforderungen

2.1 Allgemeine Anforderungen

Der Bebauungsplan als gemeindliche Satzung enthält nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Seine Festsetzungen regeln unmittelbar die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke mit Wirkung für und gegen jedermann.

Aus der Rechtsnatur und dem Sinn und Zweck des Bebauungsplans ergibt sich das Bedürfnis und die Notwendigkeit nach der Bestimmtheit der planerischen Festsetzungen. Diese bestimmen den Inhalt des Grundeigentums sowohl für die unmittelbar betroffenen Grundstücke, als auch mittelbar für die ihnen benachbarten Bereiche. Von daher ist es notwendig, daß sich Inhalt, Umfang und räumliche Reichweite der einzelnen Festsetzungen aus dem Bebauungsplan eindeutig feststellen lassen. Der Bebauungsplan muß „grundstücksscharf“ in dem Sinne sein, daß der einzelne Eigentümer aus ihm eindeutig und zweifelsfrei erkennen kann, wie er sein Grundstück oder welche Teile davon baulich nutzen darf; der Planinhalt muß eindeutig in die Örtlichkeit übertragbar sein.

Ist die getroffene Festsetzung nicht ausreichend bestimmt, eindeutig und verständlich, so kann dies zur Nichtigkeit der betreffenden Ausweisung und unter Umständen sogar zur Nichtigkeit des gesamten Bebauungsplans führen.

Neben den rechtlichen Anforderungen, die das BauGB stellt, sind auch die Vorgaben zu beachten, die sich aus der PlanzV ergeben. Zwar erlangt § 1 PlanzV keine unmittelbare Bedeutung für solche Bebauungspläne, die nur aus Text bestehen, sinngemäß sollten die Anforderungen des § 1 PlanzV - aus Gründen der Rechtssicherheit - indessen auch auf den Inhalt von rein textlichen Bebauungsplänen übertragen werden (vgl. Bielenberg in: E/Z/B, Kommentar zur Verordnung über die Ausarbeitung der Bauleitpläne und die Darstellung des Planinhalts, PlanzV, Vorbemerkung Rn. 4). Diese sollten auch deshalb beachtet werden, da der Träger der Planungshoheit bei der Wahl der Darstellungsart grundsätzlich die Grenzen zu beachten hat, die sich aus den allgemeinen Anforderungen an die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit und Lesbarkeit sowie Erkennbarkeit des Planinhalts ergeben. Innerhalb dieser Grenzen kann die Gemeinde die Form und den Inhalt ihrer Planungen frei bestimmen. Weicht die Gemeinde von der Darstellungsart der PlanzV ab, so wird hierdurch allein die Bestimmtheit nicht in Frage gestellt, wenn der Inhalt der Festsetzung gleichwohl hinreichend deutlich erkennbar ist. Maßgeblich ist, ob der mit der PlanzV verfolgte Zweck sich auch mit dem von ihr gewählten Mittel - z. B. bei Anwendung eines Textbebauungsplans - erreichen lässt (BVerwG, Urt. v. 16.12.1993 - 4 C 27.92 - ZfBR 3/94).

2.2 Festsetzung der Grenzen des Bebauungsplans

An die Festsetzung der Grenzen des Bebauungsplans sind nicht nur im Hinblick auf den allgemeinen Grundsatz der Normenklarheit, sondern auch im Hinblick auf die sich aus dem Eigentumsschutz des Artikel 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) ergebenden Vorgaben grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen.

Beim Textbebauungsplan muß der räumliche Geltungsbereich durch Text eindeutig beschrieben werden. Hierfür bestehen vielfältige Möglichkeiten. In Betracht kommen u. a.:

1. Bezugnahme auf Flurstücks- und Grundstücksgrenzen
2. Aufzählung der Grundstücke im räumlichen Geltungsbereich mit ihrer katastertechnischen Bezeichnung (Gemarkung, Flur, Flurstück)
   
   Bei einer solchen Vorgehensweise (a und b) ist zu beachten, daß die „Anstoßwirkung“ der Planung, insbesondere im Beteiligungsverfahren, gewährleistet sein muß. Jeder an der Planung Interessierte und Betroffene muß erkennen können, um welches Gebiet es sich handelt. Daher wird zusätzlich noch eine Kennzeichnung des Plangebiets unter Anknüpfung an geläufige geographische Bezeichnungen sowie anhand von Straßen, Bauwerken o. ä. erforderlich sein.
3. Bezugnahme auf kennzeichnende und beständige topographische Eigenarten (z. B. befestigte und vermessene Straßen und Wege oder befestigte und vermessene Uferbereiche von Gewässern)
   
   Erfolgt eine Bezugnahme z. B. auf eine vermessene Straße, so müssen eindeutig Bezugspunkte benannt werden (z. B. parallel zur nördlichen Straßengrenze gekennzeichnet durch ... oder zur Straßenmitte berechnet ab ...) und es muß ein eindeutig definierter Abstand benannte werden (z. B. in einem Abstand von 50 m). Andernfalls (z. B. Abstandsbenennung mit ca. 50 m) wäre der Bebauungsplan für diesen Bereich unwirksam (vgl. OVG Münster, Urt. v. 19.10.1973, BRS Bd. 27 Nr. 6).
4. Bezugnahme auf andere rechtserheblich festgelegte Tatsachen, Merkmale und Verhältnisse (wie Gemeindegrenzen, Grenzen der Geltungsbereiche anderer bereits in Kraft getretener Bebauungs- bzw. Vorhaben- und Erschließungspläne, Grenzen planfestgestellter Flächen oder vergleichbarer Nutzungsregelungen, wie Landschaftsschutz- oder Naturschutzverordnungen)
   
   Erfolgt die Festsetzung des Geltungsbereichs auf diese Weise, so muß vermerkt werden, wann die betreffende Satzung, Verordnung etc. rechtskräftig wurde, wo diese veröffentlicht wurde und wo diese eingesehen werden kann.
5. Bezugnahme auf bestehende Gebäude bzw. bauliche Anlagen im Sinne des § 29 BauGB
6. Da es bei Veränderungen der unter a) bis e) genannten Geltungsbereichsfestsetzungen zu einer nicht eindeutigen Verortbarkeit - die u. U. zur Teilnichtigkeit führen könnte - kommen kann, sollte bei der Festsetzung des Geltungsbereichs ein Stichtag für die Merkmale benannt werden, auf die Bezug genommen wird.
   
   Bei Änderung der Bezugspunkte wird i. d. R. ein Änderungsverfahren für den neuen Geltungsbereich erforderlich sein. Der Verlauf der Geltungsbereichsgrenze kann entweder wieder über die Beschreibung von Bezugspunkten oder über eine Vermessung erfolgen.
   
   Bei der Festsetzung des räumlichen Geltungsbereichs durch Text muß daher grundsätzlich auf eindeutige, bekannte, feststehende (auch bei späteren Veränderungen zweifelsfrei ermittelbare) Merkmale abgestellt werden. Es muß sich um eine keine Zweifel aufwerfende Grenzbeschreibung handeln (vgl.: Bielenberg in: E/Z/B, § 9 Rn. 191). Es ist daher eine endgültige und unveränderliche Festsetzung des räumlichen Geltungsbereichs des Plans geboten (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.1.1976, BauR 3/76).

2.3 Regelungsinhalte

Wie für alle übrigen Pläne, gilt auch für Textbebauungspläne, daß das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines Bebauungsplanes sich danach richtet, was nach den Umständen des Einzelfalles (Planungsziele, örtliche Verhältnisse) für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwägung der konkret berührten privaten und öffentlichen Belange entspricht.

Die Angemessenheit einer ganz konkreten oder einer abstrakten Festsetzung hängt ferner davon ab, um welche Festsetzung es sich handelt; ob also beispielsweise die „Verkehrsflächen“ und „die Führung von oberirdischen Versorgungsleitungen“ (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 und 13 BauGB) oder ob lediglich „die Mindestgröße der Baugrundstücke“ und „die Höhenlage der baulichen Anlagen“ (§ 9 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BauGB) festzusetzen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.1.1976, BauR 3/76). Im ersten Fall wird ein Textbebauungsplan weniger den Anforderungen genügen als im letzten.

Entscheidend ist ferner, dass im Textbebauungsplan nur solche Festsetzungen getroffen werden können, die verbal so zu beschreiben sind - hier gelten die Ausführungen zur Festlegung des Geltungsbereichs entsprechend -, daß entweder

• eine zweifelsfreie Verortung des konkreten Regelungsinhalts innerhalb des Geltungsbereichs des Textbebauungsplans möglich ist;

Beispiel:

Beginnend von der Planstraße C ist parallel zur Planstraße A bis zur Einmündung in die Planstraße B, eine Bebauung bis zu einer Tiefe von 30 m zulässig; die Bebauungstiefe wird festgesetzt an der nördlichen Straßenseite (gekennzeichnet durch ...) der Planstraße A. Beginnend von der Planstraße A ist parallel zur Planstraße B ... Für den Bereich zwischen Planstraße A, B, C, D wird als Art der Nutzung reines Wohngebiet (WR) festgesetzt.

oder

• der Regelungsinhalt so allgemein gehalten wird, daß eine Verortung nicht erforderlich ist.

Beispiel:

Im Geltungsbereich des Bebauungsplans wird die Art der Nutzung als allgemeines Wohngebiet (WA) festgesetzt (weitere Festsetzungen werden nicht getroffen!).

Aufgrund der o. g. Anforderungen sind die Anwendungsmöglichkeiten für Textbebauungspläne begrenzt. Textbebauungspläne sollten deshalb im allgemeinen nur aufgestellte werden, wenn wenige, textlich eindeutig ausdrückbare Festsetzungen, wie über die Art und das Maß der Nutzung, für ein Gebiet getroffen werden sollen (vgl. Gaentzsch, Kommentar zum BauGB, § 9).

Insbesondere sind die Festsetzungen so zu treffen, daß ihre Umsetzung und ihre Vollziehbarkeit durch die Bauaufsichtsbehörden bzw. den Bauherrn und seinen beauftragten Architekten gewährleistet ist.

Die Festsetzungen sind auch von ihrer Anzahl her so zu wählen, daß es nicht zu einer solchen Überlagerung der Inhalte kommt, daß eine Verortung erschwert bzw. unmöglich wird und die Verständlichkeit des planerischen Willens nicht mehr gegeben ist.

Die Gefahr der erschwerten Verortung von Festsetzungsinhalten kann beispielsweise dann entstehen, wenn z. B. die verkehrliche Erschließung verändert bzw. neu geplant wird. Bei einem solchen Regelungsinhalt ist es notwendig, daß der Verlauf der neuen Straße konkret verortet werden kann. Hier wird deshalb i. d. R. eine zeichnerische Festsetzung erforderlich sein.

2.4 Begründung

Auch zum Textbebauungsplan ist gemäß § 9 Abs. 8 BauGB eine Begründung zu erarbeiten. In der Begründung ist darzulegen, worin sich das Erfordernis für die Aufstellung eines Textbebauungsplans begründet. Es muß ausgeführt werden, daß das Instrument des Textbebauungsplans für die beabsichtigte Planung auch sachgemäß ist, d. h., daß diese Form der Planung für die Umsetzung der Regelungsinhalte ausreichend ist und es der Erstellung einer Planzeichnung mit zeichnerischen Festsetzungen nicht bedarf.

2.5 Katasterbestätigung

Eine Katasterbestätigung für Textbaubebauungspläne ist nicht erforderlich, wenn die Festsetzung des Geltungsbereichs und der planerischen Inhalte entsprechend Ziffern 2.2 und 2.3 erfolgt.

2.6 Gründordnungsplan

Die Erarbeitung eines Grünordnungsplans ist für Textbebauungspläne nicht erforderlich, da diese i. d. R. keine neuen Eingriffe vorbereiten, sondern nur der Bestandsfestschreibung dienen bzw. das vorhandene Baurecht nach § 34 BauGB nicht erweitern oder auch nur einzelne Nutzungen ausschließen. Im gemeinsamen Erlaß des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung und des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr vom 29. April 1997 zur Bauleitplanung und Landschaftsplanung (ABl. S. 410) ist daher unter Nummer 5 (Ausnahmen) geregelt, daß bei Textbebauungsplänen, wenn die dort genannten Anforderungen erfüllt sind, auf einen Grünordnungsplan verzichtet werden kann. Wird durch die Erweiterung des vorhandenen Baurechts nach § 34 BauGB ein Eingriff vorbereitet, so hat auch im Textbebauungsplan eine planerische Bewältigung zu erfolgen.

Im Einzelfall kann es ferner erforderlich sein, daß aufgrund von naturräumlichen Gegebenheiten (z. B. Nähe zu einem Biotop), bei Flächenarrondierungen oder Bauen in zweiter Reihe grünordnerische Festsetzungen (bis hin zu Ausgleichsmaßnahmen) zu treffen sind.

Sollen Festsetzungen im Textbebauungsplan, z. B. nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 a und b BauGB, getroffen werden, so kann dies auch über eine pauschale Festsetzung für das Baugebiet erfolgen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.12.1995, ZfBR 4/96). Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB sind ebenfalls möglich.

2.7 Verfahrensbesonderheiten

Die verfahrensrechtlichen Anforderungen sind für Textbebauungspläne grundsätzlich die gleichen wie für jeden anderen Bebauungsplan auch. Es gibt jedoch hinsichtlich der Unterlagen insbesondere für die Bekanntmachung besondere Anforderungen. Hierbei ist im wesentlichen zu beachten, daß die „Anstoßwirkung“ der Planung gewährleistet ist.

Hierfür ist einmal erforderlich, daß dem Satzungstext

• ein Lageplan beigefügt wird

und

• die Beschreibung des Geltungsbereichs so erfolgt, daß jeder an der Planung Interessierte und Betroffene erkennen kann, um welches Gebiet es sich handelt (s. Nummer 2.2).

Bei Bezugnahme auf Grenzen von anderen Satzungen, Verordnungen etc. ist darauf hinzuweisen, wann diese rechtskräftig wurden und wo diese eingesehen werden können. Wenn möglich, sollte auch ein Auszug dieser Planung beigefügt werden.

3. Beispiele für Anwendungsmöglichkeiten

Welche Anwendungsmöglichkeiten für Textbebauungspläne bestehen, soll nachfolgend beispielhaft und nicht abschließend genannt werden:

• nur die Art der Nutzung wird festgesetzt,
• um ein „Umkippen“ eines Gebietes zu verhindern (z. B. ein allgemeines Wohngebiet (WA) wird festgesetzt, damit eine schleichende Umwandlung in ein Mischgebiet verhindert wird);
• um positiv zu regeln, welcher Nutzungsart bei der weiteren Entwicklung eines Gebiets Vorrang gegeben werden soll (z. B. im Wochenendhausgebiet, wenn dieses als entsprechendes Sondergebiet festgesetzt wird);
• um ein bestehendes Gebiet nach Nutzungsarten zu gliedern, damit bestehende bzw. potentielle Nutzungskonflikte aufgefangen werden (z. B. bei unverträglicher Gemengelagensituation wird eine Zonierung Gewerbegebiet (GE), Mischgebiet (MI), allgemeines Wohngebiet (WA) festgesetzt);
• Ausschluß bestimmter Nutzungsarten,
• um negative Auswirkungen auf ein Quartier zu verhindern, wird eine bestimmte Art der Nutzung ausgeschlossen (z. B. Ausschluß von Vergnügungsstätten);
• Festsetzung des Maßes der Nutzung,
• um bei einer diffusen Bestandsituation - kein eindeutiger Rahmen im Sinne des § 34 BauGB - eine verbindliche Grenze für das Nutzungsmaß vorzugeben, damit eine städtebauliche Ordnung innerhalb dieses Rahmens gewährleistet werden kann;
• um eine geringfügige Erweiterung des Nutzungsmaßes über das bisher nach § 34 BauGB Zulässige zu eröffnen, damit eine adäquate Anpassung an die veränderten Anforderungen von Wohnungs- und Städtebau möglich ist;
• um bestehende Baugebiete abzurunden, kann für die angrenzenden, unbebauten Flächen das Maß der Nutzung festgesetzt werden (in diesen Fällen sind i. d. R. Festsetzungen für Ausgleichsmaßnahmen erforderlich);
• um die Verdichtung in einem innerörtlichen Bauquartier zu ermöglichen, kann das zulässige Maß der baulichen Nutzung erhöht werden (in diesen Fällen sind i. d. R. Festsetzungen für Ausgleichsmaßnahmen erforderlich);
• grünordnerische Festsetzungen
• um einen Eingriff auszugleichen, können z. B. Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 a und b BauGB getroffen werden.